La noticia acerca de la toma de posesión de Coomeva EPS por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, ha generado múltiples reacciones dentro del sistema de salud colombiano. Debe recordarse que esta promotora se encuentra bajo vigilancia especial desde hace 4 años y medio, medida adoptada para modificar sus indicadores operacionales sin el éxito esperado.
En parte, la falta de liquidez que experimenta Coomeva se debe al embargo de $164.025 millones, siendo $53.563.824.953 pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). Como este monto hace parte del sistema, en teoría la legislación colombiana los considera como recursos inembargables como consta en la Ley 1564 del 2012 en su artículo 594: “no se podrán embargar: los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social”. Este argumento también se ve reflejado en la Ley 1751 de 2015 en su artículo 25: “Los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente“.
Tras conocer dos bases sobre la normatividad, dentro de los usuarios y actores surge la misma pregunta: ¿es legal la decisión de embargar los recursos mencionados? De acuerdo con varias decisiones de la Corte Constitucional, se ha establecido que la inembargabilidad no opera de forma absoluta: “(…) podrán imponerse medidas cautelares sobre los ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial, y, si esos recursos no son suficientes para asegurar el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de destinación específica (…)”. (Sentencia C- 313 de 2014). Hoy en día, en materia legal se contemplan cuatro excepciones, que serán enunciadas tal y como han sido presentadas por las autoridades en la materia:
- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. “Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos“.
- La tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación.
- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado.
En la evaluación de la inembargabilidad de recursos del sistema de salud, los lectores deben tener presente que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió mediante Circular 24 de abril 25 de 2016, las responsabilidades que recaen sobre los diferentes agentes del SGSSS, al administrador fiduciario (ADRES) para velar por la protección de estos recursos parafiscales cuando se imponga al embargo como medida cautelar:
i) Las autoridades judiciales o administrativas que tengan en su conocimiento procesos en los que se soliciten medidas cautelares sobre bienes considerados inembargables, en caso de decretarlas, deberán sustentar la procedencia de la excepción a la regla de inembargabilidad.
ii) Las entidades responsables de dar cumplimiento a las órdenes de embargo se abstendrán de cumplirlas si no se les indica el fundamento de la excepción, y en tal caso, deberán informar sobre el no acatamiento de la medida, en respuesta a lo cual, la autoridad que la decretó, deberá pronunciarse sobre si procede alguna de las excepciones.
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¿Cómo opera el principio de inembargabilidad de recursos para estos casos?
Las excepciones del principio de inembargabilidad aplican cuando los recursos estén cobijados bajo una o varias de las presentadas, aunque en su concepto primario sean inembargables. Esto también aplica para los valores de la UPC dentro de los que también están contemplados los gastos administrativos, necesarios para el funcionamiento de la EPS o de otras entidades del sector salud colombiano. Antes de conocerse la decisión del juzgado de Barranquilla, en 2019 Coomeva EPS dirigió un recurso de reposición y subsidio de apelación en un proceso ejecutivo distinto al que hoy está bajo la lupa luego de que se decretaran medidas cautelares en su contra, destacando entre sus argumentos los siguientes:
- “Se observa que el embargo recae sobre gastos de administración conforme lo regulado
en el artículo 23 de la ley 1438 de 2011 (…) “En la sentencia C-1040 de 2003, en vista de una demanda contra el artículo 111 (parcial) de la ley 788 de 2002 bajo el argumento de que desconocía la destinación específica de los recursos de la seguridad social al gravar en porcentajes del 20% – en el régimen contributivo- y 15% -en el régimen subsidiado- los recursos que reciben las EPS de la UPC con el impuesto de industria y comercio, la Corporación explicó que los recursos del SGSSS son parafiscales y que la destinación específica cobija tanto los rubros dirigidos a la prestación de los servicios del POS, como los de gastos de administración del sistema, los cuales consideró que son los destinos de la UPC””. - La Corte reiteró que las cotizaciones, tarifas, copagos y bonificaciones que las EPS recaudan son contribuciones parafiscales que no se pueden confundir con su patrimonio, e indicó que uno de los destinos de esos recursos permitido por la Constitución es el pago de los gastos administrativos en los que incurren las EPS. Para la Corporación, los gastos administrativos que paga la UPC son necesarios para la prestación del servicio de seguridad social en salud.
- Lo contrario ocurre con los recursos propios de las EPS originados en sus ganancias, contratos de medicina prepagada, etc., los cuales, precisó la Corporación, no son recursos del sistema y, por tanto, sí pueden ser gravados. Por estas razones se declaró inexequible la expresión “diferentes a los que financian gastos administrativos” del precepto demandado”.
- Los dineros de unidad de pago por capacitación UPC, que se encuentran a cargo y bajo el manejo de COOMEVA E.P.S, como ocurre con los recursos que pretenden ser objeto de medidas cautelares por el despacho, no hacen parte del patrimonio de las EPS, sino que son los recursos utilizados para financiar el PLAN DE BENEFICIOS EN SALUD y por tal motivo dichos recursos son inembargables.
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Desde el Ministerio de Salud, sin embargo, se ha afirmado que recae sobre los jueces del país decidir si los recursos en pleito son inembargables o si se ven condicionados por alguna de las excepciones descritas. Por supuesto, en la decisión debe fundamentarse la elección realizada teniendo en cuenta los parámetros y la jurisprudencia existente frente a este tema. Aquí, los integrantes de la Rama Judicial se enfrentan, entre otros, a este problema jurídico descrito en el documento de apelación: existe una confusión recursos relacionados con los gastos de administración transferidos a las EPS.
En concreto, lo anterior se refiere a los recursos UPC (Unidad de Pago por Capitación). Estos recursos de acuerdo con la Corte Constitucional, basada en el artículo 23 de la Ley 1438 de 2011, reitera que éstos incorporan “en un todo indivisible los costos que demanda la organización y los que garantizan la prestación del servicio público de la salud”. Para el caso Coomeva EPS, de acuerdo con declaraciones hechas por el Grupo Coomeva al diario El Espectador, la situación financiera de la empresa promotora es compleja debido a los múltiples embargos que recaen sobre ella y que alcanzan los $236.477 millones. En distintos casos, Coomeva EPS se ha adherido al concepto de recursos inembargables para que dichas medidas no generaran mayores perjuicios, no obstante, no se han resuelto las peticiones de manera favorable.
“(…)en el sentido de la inembargabilidad de los recursos de la salud, especialmente de los aportes de los afiliados a las EPS, dado que estos recursos pertenecen al Sistema de Salud y no a la entidad aseguradora, lo que impacta directamente el proceso de compensación de la EPS ante la ADRES. Dicha problemática afecta no solo a la EPS, sino también a su red de prestadores de servicios de salud”. De manera que, lo que se busca con la toma de posesión de la Superintendencia Nacional de Salud es cuidar los recursos pertenecientes al SGSSS, sin que la EPS interrumpa los servicios de salud que ofrece a sus 1.382.357 afiliados con las garantías de atención oportuna y de calidad que rigen a todas las EPS operantes en el territorio nacional.
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