En el arranque del Congreso elegido para el periodo 2026-2030, una nueva reforma a la salud volvió a encender una de las discusiones más sensibles del país, al proponer cambios de fondo en el aseguramiento, el manejo del dinero y el pago a clínicas, hospitales y proveedores. La iniciativa fue radicada ante la Cámara de Representantes el 21 de julio de 2026 y reúne las firmas de 60 congresistas, entre ellos 22 senadores y 38 representantes, en su mayoría integrantes del Pacto Histórico.
Entre los firmantes aparecen Iván Cepeda, Diana Carolina Corcho, Wilson Arias, Isabel Zuleta y Aída Avella, junto con una amplia representación del Pacto Histórico en la Cámara. El proyecto también recibió apoyos de congresistas de la Alianza Verde, MAIS y una curul especial afro, aunque su principal impulso político proviene de la bancada oficialista.
La propuesta contiene 90 artículos y busca sustituir la arquitectura actual del Sistema General de Seguridad Social en Salud por un modelo de aseguramiento social con mayor dirección estatal. Buena parte de la transformación se concentra en una nueva estructura institucional y financiera que abarca la Atención Primaria en Salud, la gobernanza, la información interoperable, el recaudo, la distribución de la UPC y el pago de los servicios prestados por clínicas, hospitales y proveedores.
El proyecto apenas comienza su trámite legislativo. Ninguna de las medidas está vigente, pero el texto reabre preguntas decisivas sobre la capacidad de la ADRES para asumir nuevas responsabilidades, la sostenibilidad fiscal del modelo y la continuidad de la atención durante una eventual transición.
¿Cómo cambiaría la atención con el nuevo aseguramiento social?
La reforma propone transformar el sistema actual en un esquema de aseguramiento social definido como una protección pública, única, universal, eficiente y solidaria para garantizar el derecho fundamental a la salud. Bajo esta estructura, el Estado asumiría la gestión del riesgo financiero, mientras las instituciones públicas, privadas y mixtas conservarían responsabilidades clínicas, operativas y asistenciales.
La iniciativa no plantea la desaparición de la participación privada, sino una redistribución de funciones dentro de una organización dirigida con mayor intensidad por el Estado. La prestación continuaría a cargo de instituciones de distinta naturaleza, pero la administración de los recursos, el pago y la gestión del riesgo financiero quedarían concentrados en entidades públicas.
La Atención Primaria en Salud —APS se convertiría en la estrategia transversal del sistema y ampliaría su alcance más allá de la promoción y la prevención. La propuesta la conecta con el diagnóstico, el tratamiento, la recuperación, la rehabilitación, los cuidados paliativos y la intervención sobre los determinantes sociales que condicionan la salud de la población.
En la práctica, el modelo buscaría:
- Anticipar riesgos mediante información clínica, epidemiológica y territorial.
- Organizar la prestación de acuerdo con las necesidades de cada región.
- Integrar promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación.
- Fortalecer la capacidad resolutiva del nivel primario.
- Vincular a las familias y comunidades con la planeación sanitaria.
- Coordinar respuestas frente a los determinantes sociales de la salud.
La propuesta define el modelo como predictivo porque utilizaría información para anticipar eventos, preventivo porque buscaría reducir la carga de enfermedad y resolutivo porque tendría que responder integralmente a las necesidades de las personas. Su operación territorial se apoyaría en los Centros de Atención Primaria en Salud —CAPS—, los equipos territoriales y las redes integrales e integradas de servicios.
El Ministerio de Salud conservaría la rectoría nacional y orientaría la formulación, implementación y evaluación de las políticas. Gobernadores y alcaldes ejercerían la dirección sanitaria en sus jurisdicciones, articularían las decisiones territoriales con las nacionales y coordinarían las intervenciones sobre salud pública y determinantes sociales.
La reforma también reemplazaría el actual Sistema Obligatorio de Garantía de la Calidad por un Sistema Integrado de Calidad en Salud. Este nuevo esquema estaría acompañado por una política nacional y un plan decenal de mejoramiento, cuyos resultados tendrían que ser publicados para facilitar el seguimiento institucional y ciudadano.
El Consejo Nacional de Salud tendría incidencia en la UPC y la política sectorial
La nueva arquitectura de gobierno incluye la creación del Consejo Nacional de Salud como instancia de dirección adscrita al Ministerio de Salud. Su composición reuniría al Gobierno nacional, las autoridades territoriales, trabajadores, profesionales, pacientes, academia, comunidades étnicas, población campesina, víctimas del conflicto, prestadores y futuras Gestoras de Salud y Vida.
El Consejo sesionaría ordinariamente cuatro veces al año y tendría capacidad para formular recomendaciones sobre las políticas del sector, el funcionamiento del sistema, la definición de beneficios, la asignación de recursos y el valor anual de la UPC. También consolidaría los informes territoriales y presentaría al Congreso un balance anual sobre la implementación de la reforma.
Entre sus funciones se encontrarían:
- Formular recomendaciones sobre políticas y reglamentación.
- Participar con observaciones en la definición anual de la UPC.
- Monitorear el funcionamiento y el uso de los recursos.
- Revisar los informes de los consejos territoriales.
- Proponer respuestas frente a emergencias sanitarias o financieras.
- Hacer seguimiento al fortalecimiento de la red pública.
- Presentar un informe anual al Congreso.
Las decisiones con implicaciones fiscales o efectos sobre la calidad del servicio requerirían concepto favorable de los ministerios de Salud y Hacienda. La Secretaría Técnica tendría un equipo independiente, presupuesto propio y selección mediante convocatoria y criterios de mérito.
Los actuales consejos territoriales de seguridad social pasarían a denominarse Consejos Territoriales en Salud y adoptarían una composición semejante. La propuesta busca ampliar la participación de actores sociales y territoriales, aunque la rectoría y las decisiones ejecutivas continuarían concentradas en las autoridades públicas.
¿Qué herramientas tendrían los usuarios y los organismos de control?
La figura del defensor del usuario en salud sería fortalecida como canal para recibir quejas y reclamaciones relacionadas con barreras en la atención primaria y complementaria. Los defensores serían elegidos con participación de los usuarios y tendrían que utilizar herramientas tecnológicas para facilitar el acceso, con enfoques territorial, etario y de género.
Esta figura no tendría facultades sancionatorias ni reemplazaría las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud o de los jueces. Los usuarios conservarían la posibilidad de acudir directamente a esas instancias, con independencia de la actuación desarrollada por el defensor.
El proyecto también ordena crear el Sistema Público Unificado e Interoperable de Información en Salud —SPUIIS—, destinado a integrar datos administrativos, asistenciales y financieros. Todos los participantes estarían obligados a reportar información, mientras las transacciones podrían consultarse en línea y en tiempo real de acuerdo con las competencias de cada institución.
La implementación sería gradual e integraría los sistemas existentes. En los municipios con problemas de conectividad se priorizarían asistencia técnica e inversión, mientras la plataforma tendría que cumplir estándares internacionales de seguridad, interoperabilidad y protección de datos personales.
La Contraloría General de la República obtendría acceso pleno y en tiempo real a la información mediante su Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata. Esta capacidad permitiría seguir el recorrido de los recursos, detectar desviaciones y ejercer vigilancia fiscal sobre las transacciones del sistema.
Vacunas e INVIMA también forman parte del cambio institucional
La iniciativa incorpora medidas para estimular la investigación y la producción nacional de vacunas. Cuando exista oferta local, el Ministerio de Salud daría prelación a productores nacionales en los procesos de adquisición, siempre que cumplan los requisitos científicos, técnicos y legales.
La propuesta también autoriza el desarrollo de alternativas a la experimentación con animales y plantea recursos para fortalecer la ciencia, la innovación tecnológica y la investigación sanitaria, condicionados a la disponibilidad fiscal.
El INVIMA tendría que adelantar un proceso de fortalecimiento institucional que incluya automatización de trámites, ampliación de su capacidad técnica, mejoramiento del talento humano y eliminación de barreras administrativas. Además, tendría que garantizar atención continua durante las 24 horas del día y los siete días de la semana en puertos, aeropuertos y pasos fronterizos autorizados.
Los procedimientos relacionados con la fabricación local de medicamentos tendrían que resolverse en un plazo máximo de seis meses, siempre que se cumplan los requisitos correspondientes. Para otros trámites se propone un término general de 30 días y la aplicación del silencio administrativo positivo cuando no exista respuesta, aunque esa regla no se extendería a los procedimientos asociados con medicamentos.
Principales transformaciones propuestas
| Componente | Cambio planteado |
|---|---|
| Modelo | Aseguramiento social basado en Atención Primaria en Salud |
| Riesgo financiero | Gestión bajo responsabilidad del Estado |
| Dirección | Rectoría nacional y territorial fortalecida |
| Participación | Consejo Nacional y consejos territoriales de Salud |
| Usuarios | Defensores para tramitar barreras y reclamaciones |
| Información | Sistema obligatorio, interoperable y en tiempo real |
| Recursos | Fondo Único Público administrado por la ADRES |
| Pagos | Giro directo para mediana y alta complejidad |
| Atención primaria | Cuenta específica para CAPS y equipos territoriales |
| Red pública | Cuenta independiente para fortalecimiento hospitalario |
| Facturación | Pago inicial mínimo del 85 % en 30 días |
| Vigilancia | Acceso en tiempo real para la Contraloría |
¿Cómo cambiarían el recaudo y el pago a los prestadores?
Las cotizaciones continuarían siendo obligatorias para empleadores y personas naturales sujetas al deber de aportar. El proyecto mantiene la fiscalización de estas obligaciones y la participación de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales —UGPP— en la verificación, determinación y cobro de los aportes.
La diferencia principal estaría en el destino y la administración del dinero. Los recursos ingresarían a la cuenta de recaudo del Fondo Único Público de Salud y serían gestionados por la ADRES, que pasaría a denominarse Administradora de los Recursos del Sistema de Salud.
La entidad asumiría el pago directo de los servicios de mediana y alta complejidad y ampliaría sus responsabilidades en el recaudo, la administración, la auditoría, el seguimiento del gasto y la publicación de las transacciones. También giraría recursos a CAPS, clínicas, hospitales y proveedores, administraría las cuentas del fondo y aplicaría unidades per cápita diferenciales.
Entre las nuevas funciones de la ADRES se encuentran:
- Recaudar y administrar recursos fiscales y parafiscales.
- Operar el Fondo Único Público de Salud.
- Pagar directamente la mediana y alta complejidad.
- Girar recursos a prestadores, proveedores y CAPS.
- Auditar cuentas médicas y financieras.
- Analizar el comportamiento del gasto.
- Aplicar mecanismos diferenciales de financiación.
- Desarrollar instrumentos de crédito para prestadores.
- Pagar prestaciones económicas, licencias e incentivos.
- Administrar recursos para epidemias, catástrofes y contingencias.
La ADRES tendría un plazo de un año para fortalecer su capacidad institucional y asumir plenamente estas responsabilidades. Asimismo, tendría que publicar las transacciones, presentar informes semestrales sobre la ejecución de los recursos y rendir cuentas ante el Consejo Nacional de Salud.
La propuesta incorpora además una comisión asesora encargada de formular recomendaciones técnicas sobre beneficios, costos, tarifas y condiciones del sistema. Sus análisis tendrían incidencia en la definición de la UPC y en el establecimiento de pisos y techos tarifarios para la prestación de servicios.
El Fondo Único Público operaría mediante tres cuentas
El Fondo Único Público de Salud no tendría personería jurídica ni planta de personal propia y estaría administrado por la ADRES. Su estructura se dividiría en una cuenta para Atención Primaria en Salud, otra para el fortalecimiento de la red pública hospitalaria y una cuenta general destinada a las demás obligaciones del sistema.
La cuenta de Atención Primaria financiaría los servicios y medicamentos ambulatorios prestados por los CAPS, las soluciones de transporte, la dotación de los equipos territoriales y la atención prehospitalaria. La cuenta de fortalecimiento hospitalario apoyaría la sostenibilidad de las instituciones públicas y algunos componentes del transporte medicalizado.
La cuenta general asumiría el pago de la mediana y alta complejidad, medicamentos, prótesis, enfermedades raras, prestaciones económicas, formación del talento humano y otras obligaciones que no correspondan a las dos cuentas anteriores.
La ADRES podría realizar movimientos entre las cuentas cuando existan necesidades urgentes, pero cada traslado requeriría justificación técnica y financiera, aprobación de su Junta Directiva y reporte a la Supersalud, la Contraloría y el sistema interoperable. Los recursos con destinación específica quedarían excluidos de esos movimientos.
El proyecto también ordena implementar, dentro de los doce meses siguientes, un mecanismo de auditoría y trazabilidad apoyado en tecnología de cadena de bloques. Esta herramienta tendría que permitir el seguimiento de las operaciones financieras del fondo, aunque su efectividad dependería de la reglamentación, la calidad de los datos y la capacidad tecnológica de las entidades involucradas.
Impuestos saludables y mayor gasto público financiarían el modelo
Las fuentes del Fondo incluirían cotizaciones, aportes de solidaridad, recursos del Sistema General de Participaciones, rentas territoriales, contribuciones relacionadas con el SOAT, copagos, transferencias del Presupuesto General de la Nación y rendimientos financieros.
Dentro de esta estructura sobresalen dos medidas fiscales. La primera destinaría el 100 % del recaudo de los impuestos a bebidas ultraprocesadas azucaradas y productos comestibles ultraprocesados al aseguramiento social en salud. La segunda plantea ampliar progresivamente los cupos de gasto del Ministerio de Salud en un valor equivalente a un punto porcentual del producto interno bruto entre 2026 y 2032.
Los recursos podrían financiar, entre otros componentes:
- Atención Primaria en Salud y sostenibilidad de los CAPS.
- Servicios de mediana y alta complejidad.
- Fortalecimiento de la red pública hospitalaria.
- Medicamentos, tecnologías, prótesis y dispositivos.
- Transporte medicalizado y atención prehospitalaria.
- Enfermedades raras y de alto costo.
- Formación y capacitación del talento humano.
- Incapacidades, licencias y prestaciones económicas.
- Atención de población migrante.
- Emergencias sanitarias y eventos catastróficos.
La amplitud de estas destinaciones convierte la sostenibilidad fiscal en uno de los asuntos centrales del debate. Aunque el proyecto identifica fuentes y propone un aumento progresivo del gasto, su ejecución dependería de la disponibilidad presupuestal, el comportamiento del recaudo y la capacidad del Estado para absorber las obligaciones financieras trasladadas al nuevo fondo.
La UPC separaría la atención primaria de la alta complejidad
El Ministerio de Salud continuaría definiendo anualmente el valor de la Unidad de Pago por Capitación, pero la metodología tendría que considerar edad, sexo, ubicación geográfica, dispersión poblacional, carga de enfermedad, condiciones epidemiológicas, costos tecnológicos y disponibilidad territorial.
Un componente financiaría por oferta la Atención Primaria en Salud y garantizaría la sostenibilidad de los CAPS, mientras otro cubriría la mediana y alta complejidad mediante valores ajustados por riesgo y características poblacionales.
Esta separación parte del reconocimiento de que la atención primaria requiere capacidad instalada permanente en los territorios, incluso cuando no exista demanda inmediata, mientras los servicios de mayor complejidad responderían a una lógica relacionada con el riesgo, la demanda asistencial y las atenciones efectivamente prestadas.
La metodología tendría que redefinirse durante el primer año de vigencia de la eventual ley y utilizar información primaria una vez se encuentre implementado el sistema interoperable. La comisión asesora de beneficios, costos y tarifas participaría mediante recomendaciones técnicas, aunque la decisión final permanecería en cabeza del Ministerio de Salud.
Clínicas y hospitales recibirían el 85 % de la factura en 30 días
El procedimiento para pagar las cuentas médicas introduce plazos concretos para prestadores, Gestoras y ADRES. Clínicas, hospitales y proveedores tendrían que presentar las facturas y sus soportes dentro de los ocho días siguientes a la prestación del servicio, mientras la ADRES pagaría inicialmente al menos el 85 % del valor dentro de los 30 días calendario posteriores.
La Gestora de Salud y Vida correspondiente dispondría de 60 días para completar la auditoría. Cuando no existan glosas, la ADRES pagaría el saldo dentro de los 30 días siguientes; cuando se formulen objeciones, el término empezaría después de su subsanación. Si la auditoría no se realiza dentro del plazo establecido, la cuenta se entendería aprobada.
El régimen tarifario tendría valores diferenciales por regiones, pisos, techos e incentivos asociados con calidad y atención en zonas rurales. Cuando las glosas superen el 20 % de una cuenta, se iniciaría una investigación sobre la institución facturadora y el caso sería informado a la Supersalud.
Las auditorías podrían ser realizadas por las Gestoras, la ADRES o firmas especializadas, y sus resultados tendrían que publicarse semestralmente. La propuesta también prohíbe utilizar las autorizaciones como un mecanismo de control previo que impida la prestación de los servicios.
Prestaciones, créditos y excedentes completarían el saneamiento financiero
La reforma incorpora servicios sociales complementarios para personas que no puedan acceder efectivamente a la atención debido a condiciones económicas, geográficas o de discapacidad. Estos servicios podrían incluir transporte, hospedaje, alimentación, asistencia personal y cuidado, sujetos a reglamentación y definición de las fuentes de financiación.
El régimen de prestaciones económicas mantendría las compensaciones relacionadas con maternidad, paternidad e incapacidades. También crearía un beneficio para mujeres y personas gestantes no cotizantes clasificadas en los grupos A, B y C del Sisbén, quienes recibirían inicialmente medio salario mínimo durante los tres meses posteriores a un parto viable.
La cobertura se ampliaría progresivamente hasta cuatro meses y tendría como objetivo alcanzar la universalidad. Sin embargo, su implementación estaría sujeta a reglamentación, disponibilidad financiera y mecanismos de identificación de la población beneficiaria.
El proyecto plantea además créditos blandos para instituciones públicas y privadas con dificultades financieras, destinados a capital de trabajo, pago de obligaciones y procesos de recuperación. Esta medida no equivaldría a una condonación de deudas, pues las instituciones tendrían que cumplir las condiciones y devolver los recursos según los términos establecidos.
Los mecanismos de saneamiento también incluyen el uso temporal de determinados recursos del FOSFEC, la utilización de saldos de cuentas maestras del régimen subsidiado y la destinación de excedentes derivados de aportes patronales. Los recursos podrían dirigirse al pago de deudas hospitalarias, obligaciones con el talento humano, atención de población migrante, infraestructura y otras necesidades priorizadas del sector.
Respaldada principalmente por el Pacto Histórico, la reforma abre una discusión que marcará el comienzo de la nueva legislatura, porque propone trasladar al Estado el riesgo financiero, fortalecer la rectoría pública, convertir a la ADRES en pagador directo de la mediana y alta complejidad y reorganizar el flujo de los recursos mediante un fondo con cuentas diferenciadas. El debate tendrá que establecer si la capacidad institucional, tecnológica y fiscal del país es suficiente para ejecutar una transformación de esta magnitud sin interrumpir la atención, aumentar la fragmentación ni profundizar las dificultades de liquidez que enfrentan clínicas, hospitales y proveedores.
Descargue aquí el Proyecto de Ley – Reforma a la Salud:
