Mediante la Circular 002 del 21 de marzo de 2023, la Procuradora Delegada con Funciones Mixtas 7 para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social y el Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6 para la Conciliación Administrativa, han indicado que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) son inembargables y que las Empresas Sociales del Estado (ESE) carecen de competencias para adelantar procesos de cobro coactivo en contra de las EPS, las ERP y la ADRES.
Para qué se emite la circular 002 de la Procuraduría y qué relación tiene con los embargos
Para advertir sobre las disposiciones legales y jurisprudenciales que impiden que las Empresas Sociales del Estado adelanten procesos administrativos de cobro coactivo en contra de las entidades mencionadas, así como la ejecución de medidas de embargo de los recursos públicos de la seguridad social en salud, que afectan gravemente el flujo de recursos financieros del sistema y vulneran los derechos fundamentales a la salud y a la vida.
Recordemos brevemente el concepto de inembargabilidad de los recursos de salud
La Sentencia T-172-229, la Corte Constitucional resumió el contenido y alcance del principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS así:
- “Fundamento constitucional y definición. La inembargabilidad de los recursos del SGSSS es un principio constitucional que se deriva de los artículos 48 y 63 de la Constitución. En virtud de este principio, estos recursos no pueden ser objeto de ,gravámenes tributarios ni de medidas judiciales o administrativas de embargo.
- Contenido y excepciones. El contenido del principio de inembargabilidad, así como el alcance de sus excepciones, depende de la fuente del recurso. En concreto, la Corte Constitucional ha diferenciado entre los recursos del SGSSS que provienen del SGP y aquellos cuya fuente son las cotizaciones de los afiliados:
(i) Recursos que provienen del SGP. El principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP no es absoluto y admite excepciones. En concreto, estos recursos pueden ser embargados con el objeto de garantizar el pago de: (a) obligaciones laborales, (b) sentencias judiciales y (c) títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Lo anterior, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tengan como fuente alguna de las actividades a las cuales estaban destinados los recursos del SGP. (ii) Recursos que provienen de cotizacíones. Las cotizaciones son recursos para fiscales1° que pertenecen al sistema de seguridad social en salud, de modo que no ingresan al presupuesto general de la Nación ni se mezclan con otros recursos del erario. Por esta razón, a estos recursos no son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. - La inembargabilidad de las cuentas maestras de recaudo. Las cuentas maestras de recaudo que las EPS registran a nombre de la ADRES contienen recursos que provienen de las cotizaciones de los afiliados y los beneficiarios y, por lo tanto, son inembargables. A estas cuentas no les son aplicables las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del SGSSS que provienen del SGP. Los recursos que son recaudados en estas cuentas pertenecen al Sistema de Seguridad Social, son administradas por la ADRES y no forman parte del patrimonio de las EPS.
Por estas razones, la Constítución no permite que estas cuentas sean embargadas con el objeto de garantizar el pago de deudas de las EPS a IPS, derivadas de la prestación de servicios o actos médicos. (…).
Jurisdicción coactiva de las Empresas Sociales del Estado (ESE)
En lo que tiene que ver con la jurisdicción coactiva de las Empresas Sociales del Estado, en Sentencia C-666 de 2000, la Corte Constitucional restringió su ámbito frente a las entidades descentralizadas vinculadas, en tanto consideró que la autorización legal que ostentan éstas, para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro de recursos provenientes de “funciones netamente administrativas” confiadas por el legislador de modo expreso. La Ley 1066 de 2006, señala en el parágrafo 1° del Artículo 5°, lo siguiente:
“Articulo 5°.- Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. (.. .) Parágrafo 1O. Se excluye del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas de contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley
o en los estatutos sociales de la sociedad”.
Las Empresas Sociales del Estado no pueden ejercer el cobro coactivo porque son “organismos vinculados” y no de autoridad
Continúa la Circular 002 de 2023 de la Procuraduría General de la Nación explicando que en tal sentido, las ESE, si bien son entidades descentralizadas, y éstas no son consideradas como “organismos vinculados”, sí desarrollan actividades de gestión (prestación de servicios de salud) y no de autoridad, semejantes a las de los particulares y aunque estén destinados a hacer efectivos los fines del Estado, compiten en igualdad de condiciones con los particulares en actividades de ventas de servicios de salud.
Por lo que, no les es aplicable a éstas, la facultad, excepcional de jurisdicción coactiva para recaudar en forma rápida las deudas existentes a su favor o para hacer cumplir obligaciones contractuales, ya que de hacerlo, violaría el principio de equidad respecto de las partes comprometidas en un conflicto, y al hacer su conversión en jueces y partes, podría afectarse el equilibrio de las relaciones entre ellas y los particulares, con quienes compiten libremente en la prestación de servicios de salud, así como los principios de debido proceso; imparcialidad y de juez natural. Las ESE, no pueden estar investidas de una atribución exorbitante, que se encuentra ligada al concepto de imperio del estado, soberanía, poder y autoridad.
Conclusiones, alertas y sanciones por el indebido Cobro Coactivo por parte de las Empresas Sociales del Estado (ESE)
Finalmente los procuradores delegados para asuntos del trabajo y la seguridad social y para la conciliación administrativa concluyen que por lo expuesto y en atención al gran volumen de procesos de cobro coactivo y embargos tramitados sin fundamento legal y sin el mínimo cumplimiento de requisitos administrativos, la Procuraduría General de la Nación INSTA a los destinatarios de la presente Circular, a observar rigurosamente el ordenamiento jurídico y jurisprudencial antes citado, a adelantar las actuaciones que correspondan en el marco de sus funciones y a denunciar los casos que se conozcan sobre esta irregular e ilegal práctica de cobros coactivos en procedimientos administrativos por parte de las ESE y el embargo de recursos del SGSSS.
También se ADVIERTE que se compulsará copia a las autoridades disciplinarias, fiscales y penales, de los casos de transgresión del ordenamiento jurídico puestos en conocimiento de este organismo de control.
La circular 002 de 2023 viene firmada por la Dra Diana Margarita Ojeda V. y el Dr. Luis Ramiro Escandón H.
A continuación puede descarga la Circular 002 de 2023 de la Procuraduría General de la Nación sobre la jurisdicción del cobro Coactivo en las Empresas Sociales del Estado
