La continuidad sanitaria como principio de gobernanza del Estado colombiano
Treinta y un días pueden parecer un periodo breve en la vida institucional de un país. En salud, representan miles de decisiones clínicas, millones de dispensaciones de medicamentos, cientos de miles de consultas médicas y procedimientos que no pueden suspenderse porque un gobierno termina y otro comienza.
Ese es el tiempo que transcurre entre la elección presidencial del 21 de junio de 2026 y la posesión del nuevo Presidente de la República el 7 de agosto. Mientras Colombia vive una transición política propia de una democracia, el Sistema General de Seguridad Social en Salud debe continuar respondiendo, sin interrupciones, a millones de ciudadanos que requieren tratamientos, medicamentos, tecnologías sanitarias y atención oportuna.
Durante esos treinta y nueve días, una mujer con cáncer continuará recibiendo quimioterapia; una persona con enfermedad renal crónica necesitará varias sesiones de hemodiálisis; miles de personas que viven con VIH dependerán de la entrega ininterrumpida de terapia antirretroviral; pacientes con enfermedades huérfanas requerirán medicamentos de alto costo y millones de colombianos seguirán consultando los servicios de urgencias, hospitalización y atención ambulatoria.
Las enfermedades no esperan los calendarios políticos. Tampoco debería hacerlo la continuidad de la atención en salud.
Esta realidad plantea una pregunta que rara vez ha sido abordada desde la perspectiva de la gobernanza sanitaria: ¿Quién garantiza la continuidad del derecho fundamental a la salud cuando cambia el Gobierno?
La respuesta resulta inquietante. Colombia cuenta con protocolos para enfrentar epidemias, pandemias, desastres naturales, emergencias hospitalarias y eventos de interés en salud pública. Sin embargo, no dispone de un instrumento específico que articule la continuidad del sistema sanitario durante un proceso de transición gubernamental, pese a tratarse de uno de los eventos más previsibles de cualquier democracia.
Este vacío no constituye únicamente una debilidad administrativa. Representa un desafío de gobernanza pública. La continuidad de la atención es un componente esencial del derecho fundamental a la salud y, por tanto, debe garantizarse con independencia de los cambios políticos, administrativos o institucionales.
Este artículo propone reconocer la Continuidad Sanitaria como un principio de gobernanza del Estado colombiano y desarrollar un Protocolo Nacional de Continuidad Sanitaria que permita asegurar que ninguna transición política comprometa la prestación de los servicios de salud ni la protección efectiva de los pacientes.
I. La transición presidencial como un riesgo sanitario previsible
Los sistemas de salud están diseñados para responder a eventos inesperados. La pandemia por COVID-19 demostró la importancia de contar con planes de contingencia, redes integradas de atención y mecanismos extraordinarios de coordinación interinstitucional. Paradójicamente, uno de los eventos más previsibles para cualquier Estado democrático —la transición entre gobiernos— continúa sin contar con un protocolo específico que garantice la continuidad de los servicios esenciales de salud.
La transición presidencial no constituye un riesgo en sí misma. El riesgo surge cuando coincide con sistemas sanitarios sometidos a presión financiera, institucional u operativa. En estos escenarios, la ausencia de mecanismos formales de coordinación puede traducirse en retrasos en la toma de decisiones, pérdida de capacidad institucional, discontinuidad administrativa y dificultades para responder oportunamente a las necesidades de los pacientes.
Colombia afronta esta transición en un contexto especialmente complejo. En los últimos años, el sistema de salud ha enfrentado intervenciones administrativas sobre varias Entidades Promotoras de Salud (EPS), tensiones en el flujo de recursos, incremento de las acciones judiciales para garantizar prestaciones en salud, dificultades en la sostenibilidad financiera de distintos actores y desafíos crecientes relacionados con el abastecimiento de medicamentos y otras tecnologías sanitarias. Más allá de las causas que explican esta situación, existe un hecho difícilmente controvertible: la estabilidad del sistema depende de su capacidad para preservar la continuidad de la atención durante los procesos de transición institucional.
La literatura internacional denomina esta capacidad resiliencia de los sistemas de salud, entendida como la aptitud para anticipar, absorber y adaptarse a situaciones de estrés sin interrumpir sus funciones esenciales. La Organización Mundial de la Salud reconoce que la continuidad de los servicios esenciales constituye uno de los componentes centrales de dicha resiliencia, especialmente en contextos de crisis o transformación institucional.
La pregunta, por tanto, no es si Colombia enfrentará nuevas transiciones políticas en el futuro. La pregunta es si el sistema de salud está preparado para afrontarlas sin afectar la continuidad de la atención.
La evidencia científica demuestra que la oportunidad en la atención constituye un determinante de los resultados en salud y no simplemente un indicador de calidad. El metaanálisis publicado por Hanna y colaboradores en The BMJ evidenció que un retraso de apenas cuatro semanas en el inicio de cirugía, radioterapia o tratamiento sistémico para diversos tipos de cáncer incrementa significativamente la mortalidad. Este hallazgo consolidó la oportunidad terapéutica como un factor directamente relacionado con la supervivencia de los pacientes.
La misma lógica se observa en otras patologías de alta complejidad. Las guías internacionales KDIGO destacan que la continuidad de la terapia dialítica es esencial para prevenir complicaciones potencialmente fatales en pacientes con enfermedad renal crónica. De igual manera, la Organización Mundial de la Salud y ONUSIDA han documentado que la interrupción de la terapia antirretroviral aumenta el riesgo de falla virológica, resistencia farmacológica y progresión de la enfermedad. La literatura sobre enfermedades huérfanas, enfermedades autoinmunes y patologías cardiovasculares coincide en que la continuidad asistencial constituye un determinante crítico de los desenlaces clínicos.
Estas evidencias trascienden el ámbito clínico y adquieren una dimensión institucional. Si la continuidad del tratamiento condiciona la supervivencia y la calidad de vida de los pacientes, la continuidad del funcionamiento del sistema también se convierte en un imperativo de salud pública. En consecuencia, las transiciones gubernamentales no deben entenderse únicamente como procesos administrativos o políticos, sino como eventos de gestión del riesgo que exigen mecanismos específicos para garantizar que ninguna decisión institucional comprometa la atención de quienes dependen diariamente del sistema de salud.
II. De la continuidad asistencial a la continuidad sanitaria: un principio de gobernanza
Tradicionalmente, la continuidad asistencial ha sido entendida como un atributo de calidad de los servicios de salud, orientado a garantizar la coordinación entre profesionales, niveles de atención e instituciones. Sin embargo, la creciente complejidad de los sistemas sanitarios exige ampliar esa visión. Hoy resulta insuficiente comprender la continuidad únicamente desde la perspectiva clínica; también debe entenderse como una responsabilidad institucional del Estado.
Desde esta perspectiva, proponemos incorporar al debate sobre la gobernanza del sistema de salud colombiano el Principio de Continuidad Sanitaria, entendido como el deber permanente del Estado y de todos los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud de garantizar que ninguna transición política, administrativa o institucional genere interrupciones evitables en la prestación de los servicios esenciales de salud ni en el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la salud.
Este principio no crea un nuevo derecho ni incorpora obligaciones distintas de las ya previstas por el ordenamiento jurídico colombiano. Su propósito consiste en integrar y hacer operativos mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales que ya exigen la protección continua del derecho fundamental a la salud, mediante un marco de gobernanza que permita coordinar la actuación de todas las instituciones durante los procesos de transición.
La necesidad de este enfoque resulta especialmente evidente en Colombia. El Sistema General de Seguridad Social en Salud constituye una de las arquitecturas institucionales más complejas del Estado. Su funcionamiento depende de la interacción permanente entre el Ministerio de Salud y Protección Social, la ADRES, la Superintendencia Nacional de Salud, el Instituto Nacional de Salud, las entidades territoriales, las EPS, las IPS, la industria farmacéutica, los operadores logísticos, las sociedades científicas, las asociaciones de pacientes y múltiples organismos de control.
Cada una de estas instituciones ejerce competencias diferentes, pero todas participan en un mismo propósito constitucional: garantizar el derecho fundamental a la salud. Precisamente por esa complejidad, la continuidad del sistema no puede depender únicamente de la capacidad individual de cada entidad para responder a una transición gubernamental. Requiere reglas comunes, mecanismos permanentes de coordinación y una visión compartida de gobernanza.
Esta necesidad encuentra sólido respaldo en el ordenamiento jurídico colombiano. La Constitución Política establece que corresponde al Estado garantizar la efectividad de los derechos fundamentales (artículo 2), organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud (artículo 49), asegurar que la función administrativa se desarrolle conforme a los principios de eficacia y coordinación (artículo 209) y garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos (artículo 365). Estos mandatos fueron fortalecidos por la Ley Estatutaria 1751 de 2015, que reconoce la salud como un derecho fundamental autónomo y establece que sus elementos esenciales —disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad, calidad e integralidad— solo pueden hacerse efectivos mediante una atención continua y oportuna.
La jurisprudencia constitucional ha consolidado esta interpretación. Desde la Sentencia SU-480 de 1997, la Corte Constitucional sostuvo que las controversias administrativas entre entidades no pueden trasladarse a los pacientes. Posteriormente, la Sentencia T-760 de 2008 reiteró que las barreras administrativas constituyen una de las principales causas de vulneración del derecho fundamental a la salud y que la organización del sistema debe orientarse a garantizar el acceso efectivo y continuo a los servicios requeridos por las personas. La línea jurisprudencial posterior ha reafirmado que las dificultades administrativas o financieras nunca justifican la interrupción de tratamientos previamente iniciados.
En consecuencia, el ordenamiento jurídico colombiano ya protege la continuidad de la atención desde la perspectiva de los derechos del paciente. Lo que aún no ha desarrollado es un mecanismo de gobernanza que garantice esa continuidad durante los procesos de transición institucional.
Toda transición política implica cambios en equipos directivos, prioridades administrativas, modelos de gestión y relaciones institucionales. Esa dinámica es inherente a cualquier democracia y no constituye un problema en sí misma. El riesgo aparece cuando dichos cambios afectan la capacidad del sistema para mantener la continuidad de las decisiones clínicas, la dispensación de medicamentos, el flujo de recursos, las autorizaciones o la coordinación entre los diferentes actores.
Por ello, las transiciones gubernamentales deben entenderse también como eventos de gestión del riesgo sanitario. Paradójicamente, Colombia cuenta con protocolos detallados para enfrentar epidemias, desastres naturales y otras emergencias en salud pública, pero carece de un instrumento equivalente para gestionar uno de los eventos más previsibles del funcionamiento del Estado: el cambio de gobierno.
Este es el verdadero vacío institucional que este artículo busca evidenciar. No se trata de la ausencia de competencias legales, sino de la inexistencia de un marco permanente de coordinación que permita articular a todas las instituciones responsables de garantizar el derecho fundamental a la salud durante una transición gubernamental.
En este contexto, el Principio de Continuidad Sanitaria deja de ser únicamente una propuesta conceptual para convertirse en el fundamento de una política pública. Su materialización requiere un instrumento operativo que traduzca ese principio en responsabilidades, procedimientos e indicadores de seguimiento. Ese instrumento es el Protocolo Nacional de Continuidad Sanitaria.
III. Del principio a la acción: el Protocolo Nacional de Continuidad Sanitaria
Si la continuidad sanitaria constituye un principio de gobernanza del Estado, resulta indispensable dotarlo de un instrumento que permita hacerlo operativo.
Los principios orientan la acción pública; los protocolos la convierten en procedimientos concretos. En consecuencia, el Protocolo Nacional de Continuidad Sanitaria (PNCS) se propone como el instrumento de coordinación encargado de garantizar que las transiciones gubernamentales no generen interrupciones evitables en el ejercicio del derecho fundamental a la salud.
Su propósito no es crear una nueva estructura administrativa ni sustituir las competencias de las entidades existentes. Por el contrario, busca articular a los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante reglas comunes de coordinación, responsabilidades claramente definidas, indicadores de seguimiento y mecanismos de gestión del riesgo que aseguren la continuidad de la atención durante los procesos de transición institucional.
De esta manera, el protocolo constituye la expresión operativa del Principio de Continuidad Sanitaria, permitiendo que las obligaciones constitucionales y legales ya existentes se traduzcan en acciones concretas de prevención, coordinación y seguimiento.
Principios orientadores del Protocolo Nacional de Continuidad Sanitaria
El Protocolo Nacional de Continuidad Sanitaria debería estructurarse sobre ocho principios fundamentales:
1. Continuidad del derecho fundamental a la salud: Ninguna transición administrativa podrá generar interrupciones evitables en la prestación de los servicios de salud, especialmente cuando comprometan la continuidad terapéutica de los pacientes.
2. Protección reforzada de poblaciones vulnerables: Los pacientes con enfermedades de alto costo, enfermedades huérfanas, cáncer, enfermedad renal crónica, VIH, trasplantes, enfermedades autoinmunes y demás condiciones que requieren tratamientos continuos deberán ser objeto de mecanismos específicos de seguimiento y protección.
3. Coordinación interinstitucional: Todos los actores del sistema deberán actuar bajo un esquema permanente de intercambio de información, coordinación operativa y respuesta conjunta frente a riesgos identificados.
4. Gestión anticipada del riesgo: Las transiciones gubernamentales deberán incorporarse dentro de la gestión integral del riesgo sanitario, mediante la identificación temprana de amenazas y la implementación de medidas preventivas.
5. Transparencia y rendición de cuentas: Las autoridades sanitarias deberán publicar periódicamente indicadores sobre continuidad de la atención, flujo de recursos, disponibilidad de medicamentos y desempeño institucional durante la transición.
6. Decisiones basadas en evidencia: Toda actuación deberá sustentarse en la mejor evidencia científica disponible y en criterios técnicos verificables.
7. Corresponsabilidad institucional: La continuidad sanitaria constituye una responsabilidad compartida entre el Estado, los aseguradores, los prestadores, la industria farmacéutica, la academia, las sociedades científicas, las organizaciones de pacientes y los organismos de control.
8. Protección de la confianza legítima: Ningún paciente deberá ver modificada o interrumpida una atención previamente autorizada como consecuencia de cambios administrativos derivados de una transición gubernamental.
De la propuesta a la implementación: de palabras a hechos
Todo principio de gobernanza requiere mecanismos de aplicación. Por ello, el Protocolo Nacional de Continuidad Sanitaria debe traducirse en una hoja de ruta que oriente la actuación coordinada de las instituciones durante el periodo comprendido entre la elección presidencial y la posesión del nuevo Gobierno.
| Línea estratégica | Acción prioritaria | Actor líder |
| Gobernanza | Instalar la Mesa Nacional de Continuidad Sanitaria | Ministerio de Salud y Protección Social |
| Gestión del riesgo | Elaborar el mapa nacional de riesgos críticos | Superintendencia Nacional de Salud |
| Protección de pacientes | Identificar y monitorear poblaciones priorizadas | EPS e IPS |
| Sostenibilidad financiera | Vigilar el flujo oportuno de recursos | ADRES |
| Abastecimiento | Monitorear medicamentos e insumos críticos | INVIMA y Ministerio de Salud |
| Transparencia | Publicar indicadores semanales de continuidad | Ministerio de Salud |
| Participación | Instalar una mesa consultiva con academia, asociaciones de pacientes, sociedades científicas e industria farmacéutica | Ministerio de Salud |
Tabla 1 Creación propia
Más que un listado de actividades, esta hoja de ruta busca asegurar que todas las instituciones actúen bajo un mismo objetivo estratégico: preservar la continuidad del derecho fundamental a la salud durante la transición gubernamental.
Gobernanza compartida
La continuidad sanitaria no puede depender de una única institución. Su éxito exige una gobernanza colaborativa en la que cada actor asuma responsabilidades claramente definidas dentro de sus competencias legales.
El Ministerio de Salud y Protección Social debe ejercer el liderazgo técnico y coordinar el funcionamiento del protocolo. La ADRES debe fortalecer el seguimiento al flujo de recursos; la Superintendencia Nacional de Salud orientar una vigilancia preventiva basada en riesgos; las EPS e IPS garantizar la continuidad de los tratamientos y la comunicación con los pacientes; el INVIMA y los operadores logísticos monitorear el abastecimiento de medicamentos y tecnologías; mientras que la academia, las sociedades científicas, la industria farmacéutica, las organizaciones de pacientes y los organismos de control deben aportar evidencia, seguimiento independiente y recomendaciones para el mejoramiento continuo del protocolo.
Esta distribución de responsabilidades no modifica las competencias legales vigentes. Su finalidad es fortalecer la coordinación institucional y reducir los riesgos que pueden afectar la continuidad de la atención durante una transición gubernamental.
IV. La continuidad sanitaria como una política de Estado
Toda política pública nace de una pregunta. En este caso, la pregunta es sencilla:
¿Puede un Estado Social de Derecho aceptar que la continuidad del derecho fundamental a la salud dependa de la forma en que se gestione una transición política?
Desde una perspectiva constitucional, ética y sanitaria, la respuesta solo puede ser negativa.
Por ello, este artículo propone reconocer la Continuidad Sanitaria como un principio de gobernanza pública, entendido como el deber permanente del Estado de garantizar que ninguna transición administrativa, política o institucional produzca interrupciones evitables en el acceso efectivo a los servicios de salud.
Este principio requiere un instrumento que lo haga operativo: el Protocolo Nacional de Continuidad Sanitaria, concebido como un mecanismo permanente de coordinación institucional, gestión del riesgo y seguimiento que permita proteger la continuidad de la atención durante cualquier proceso de transición gubernamental.
Su alcance trasciende la coyuntura política. No responde a un gobierno en particular, sino al deber permanente del Estado de garantizar el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la salud.
Un compromiso con el país
Este artículo no pretende cerrar una discusión. Pretende abrir una agenda de construcción colectiva.
Reconocer la Continuidad Sanitaria como un principio de gobernanza implica convocar a todos los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud: Gobierno Nacional, Congreso de la República, Corte Constitucional, Ministerio de Salud y Protección Social, ADRES, Superintendencia Nacional de Salud, entidades territoriales, EPS, IPS, industria farmacéutica, sociedades científicas, universidades, organizaciones de pacientes y organismos de control.
Las diferencias sobre el modelo de salud continuarán haciendo parte del debate democrático. Sin embargo, existe un punto sobre el cual el país debería ser capaz de construir un consenso:
Ningún paciente debería ver interrumpido su tratamiento como consecuencia de una transición gubernamental.
La estabilidad de un sistema de salud no se mide únicamente por su sostenibilidad financiera o por la solidez de su arquitectura institucional. También se mide por su capacidad para garantizar que la atención continúe cuando las instituciones cambian y las prioridades gubernamentales se redefinen.
Los treinta y nueve días que separan una elección presidencial de la posesión de un nuevo gobierno representan una oportunidad para fortalecer esa capacidad institucional. Si Colombia logra convertir la Continuidad Sanitaria en una política de Estado, cada transición dejará de ser un periodo de incertidumbre para convertirse en una demostración de madurez democrática y de protección efectiva del derecho fundamental a la salud.
Las enfermedades no esperan. Los pacientes tampoco. El Estado tiene la obligación de garantizar que la continuidad de la atención tampoco lo haga.
Referencias
Marco jurídico
Constitución Política de Colombia de 1991.
Ley 100 de 1993.
Ley 1438 de 2011.
Ley Estatutaria 1751 de 2015.
Corte Constitucional. Sentencia SU-480 de 1997.
Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008.
Corte Constitucional. Sentencia C-313 de 2014.
Organismos internacionales
Organización Mundial de la Salud. Health systems resilience toolkit.
Organización Mundial de la Salud. Framework on integrated, people-centred health services.
Organización Panamericana de la Salud. Servicios esenciales de salud.
OCDE. Health at a Glance.
Banco Mundial. Healthy Systems for Universal Health Coverage.
Comité DESC. Observación General No. 14.
ONUSIDA. Informes mundiales sobre VIH.
Evidencia científica:
Hanna TP, King WD, Thibodeau S, et al. Mortality due to cancer treatment delay: systematic review and meta-analysis. BMJ. 2020;371:m4087.
Fuentes nacionales:
Defensoría del Pueblo. Informes anuales sobre tutelas en salud.
Cuenta de Alto Costo. Situación del cáncer, enfermedad renal crónica y enfermedades de alto costo en Colombia.
ADRES. Informes de gestión y flujo de recursos.
Superintendencia Nacional de Salud. Informes de vigilancia e intervención.
Ministerio de Salud y Protección Social. Documentos de política sectorial.
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