«…la entrega completa e inmediata de los medicamentos…». Decreto Ley 019 de 2012, artículo 131. La norma lleva catorce años diciendo cuándo debe llegar el medicamento. Nunca dijo cómo saber si llegó.
Son las 4:40 de la tarde de un martes. En el mostrador de una droguería de cualquier ciudad del país, una mujer de sesenta y cuatro años entrega una fórmula con cuatro medicamentos y recibe dos. Llamémosla Lucila. Es un personaje compuesto, pero cada tramo de su historia está documentado en encuestas de la Defensoría del Pueblo, en reportes de organizaciones de pacientes y en las filas que la prensa ha registrado este año.
Llegó a las 12:20, sacó la ficha 187 y la atendieron más de cuatro horas después. Salieron la metformina y la atorvastatina. No salieron la insulina glargina ni el valsartán. Le entregaron un papel que decía «pendiente» y le dijeron que volviera. En la base de datos del sistema, ese día quedó registrada una dispensación: la de los dos que sí salieron. Los otros dos quedaron como un «pendiente» en el sistema del gestor farmacéutico, un registro que no se publica de forma regular.
Lo que le pasó a Lucila le pasa a casi la mitad de quienes reciben una fórmula en Colombia. Este texto intenta responder tres preguntas sobre eso: quién se queda sin su medicamento, por qué no llega y cómo sabríamos si el problema mejora. Cada respuesta deja una propuesta. Las cifras salen de la encuesta de hogares del DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística) y de fuentes públicas.
Una nota de transparencia antes de seguir. Hasta agosto de 2026 fui asesor de Innovación y Analítica de la ADRES (la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la entidad que gira los recursos del sistema), y uno de los informes que cito salió del equipo que dirigí; lo cito en su versión pública. Ya no trabajo allí ni en ninguna entidad del sistema, y me ciño a lo que puede verificarse en fuentes abiertas. Cada cifra se puede contrastar, y las críticas y correcciones son bienvenidas.
Casi la mitad, el nivel más alto medido
En 2025, el 46,9 % de las personas a quienes un médico les formuló medicamentos no recibió todo lo formulado. El intervalo de confianza del 95 % va de 43,6 % a 50,2 %. En las doce rondas anteriores de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida, entre 2012 y 2024, ese indicador nunca había superado el 38,4 %, que marcó en 2021. La serie tiene un quiebre en 2018, cuando el DANE rediseñó la muestra, así que la comparación estricta es con 2018-2024; aun así, ningún valor anterior se le acerca. Frente al nivel prepandémico (el promedio de 2018 y 2019, 34,7 %) el salto es de 12,2 puntos porcentuales.
Es, además, el único de los tres indicadores de servicio que empeoran en 2025 que resiste la corrección por comparaciones múltiples y la varianza observada entre rondas. Con el supuesto más exigente de la sensibilidad que publica el tablero, tampoco este resiste, y prefiero decirlo.
El Ministerio de Salud ya reaccionó. La Circular Externa 017, del 11 de mayo de 2026, instruye a las EPS (las aseguradoras del sistema) a entregar en máximo cuarenta y ocho horas, en la casa o el trabajo del afiliado, los medicamentos que no se entregaron completos en el punto de dispensación. Es un estándar claro. Para saber si se cumple le hace falta una línea de base, y la cifra de arriba puede serlo.
Medicamentos formulados no entregados, 2012–2025. Proporción de quienes tuvieron fórmula médica y no recibieron todo lo formulado. Los dos tramos van separados porque el DANE rediseñó la muestra en 2018 y las series no son comparables a través de esa línea. Banda: intervalo de confianza del 95 %. Puntos huecos: rondas de pandemia. Eje vertical recortado. Cálculos propios sobre los microdatos de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida del DANE.
Una falla que no distingue
Casi todo indicador de acceso a la salud tiene gradiente: les va peor a los más pobres. En la misma encuesta y el mismo año, la necesidad de atención no satisfecha se comporta así. La entrega de medicamentos, no.
La falla que no distingue: dónde cae el 46,9 %
Proporción de personas con fórmula médica que no recibieron todos los medicamentos, por grupo, Colombia, 2025. Punto: estimación; línea: intervalo de confianza del 95 %; n: personas en la muestra.
Fuente: cálculos propios sobre los microdatos de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2025 (DANE), Termómetro del SGSSS, versión 2026.5. Intervalos logit (Korn y Graubard) con error estándar de dominio aproximado, conservador frente al linealizado. Quintiles de ingreso per cápita del hogar asignado a cada persona. «Resto del país» incluye centros poblados y área rural dispersa. A la derecha, para comparar, la necesidad de atención no satisfecha por quintil, un indicador que sí tiene gradiente.
Entre el quintil más pobre (47,4 %) y el más rico (48,9 %) hay 1,5 puntos. Y es el más rico el que queda arriba. Con un error estándar de 4,6, la diferencia no se distingue de cero, y lo mismo ocurre entre cabeceras y resto del país (47,0 % y 46,1 %), entre mujeres y hombres (47,0 % y 46,7 %) y entre quienes se reconocen en un grupo étnico y quienes no (46,89 % y 46,88 %). La necesidad de atención no satisfecha, en cambio, baja de 46,7 % en el quintil más pobre a 21,5 % en el más rico. Que la brecha no se distinga de cero no prueba que valga cero, pero la muestra alcanza para ver una de unos trece puntos, y no aparece.
Eso cambia el diagnóstico. Las barreras que se concentran en los pobres suelen estar del lado de las personas: el costo, la distancia. Una falla pareja apunta al lado del servicio, a la disponibilidad (Levesque et al., 2013). El hogar hizo lo que le correspondía: se afilió, consultó, obtuvo la fórmula y fue al mostrador. Y cambia el instrumento: un programa focalizado en los quintiles bajos dejaría por fuera a la mayoría de los afectados. Lo que sirve es trabajar sobre la cadena de abastecimiento y el flujo de recursos.
Lo que el dato no dice, y lo que lo acompaña
El dato es autorreporte, y es más fácil recordar una entrega incompleta que una completa. No distingue una fórmula con un faltante de una sin nada entregado, ni dice si el medicamento se consiguió después. Tampoco separa por asegurador: el salto de 2025 coincide con las intervenciones de varias EPS y con el debate sobre la suficiencia de la UPC (la prima anual que el sistema reconoce por cada afiliado), y la encuesta no permite distinguir esas causas.
Otras fuentes van en la misma dirección. La Defensoría del Pueblo reportó que, de 18.451 tutelas que interpuso o acompañó entre enero y agosto de 2025, una de cada cuatro tuvo que ver con la negación de medicamentos esenciales; la Defensoría ve a quien llegó hasta ella, y la encuesta, a todos los que recibieron una fórmula. La Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo (Afidro) reportó en abril una brecha de 15 puntos entre el quintil más pobre (60,3 %) y el más rico (45,1 %). Su cifra responde otra pregunta. La encuesta le pregunta a quien no recibió todo por qué no se lo entregaron, y Afidro calcula cuántos respondieron «no había los medicamentos recetados». Mi cifra dice cuántos, de todos los que tuvieron fórmula, no recibieron todo. Replicando su definición obtengo 58,8 % y 48,2 %; con el error de muestreo, que el informe de Afidro no reporta, esa diferencia no se distingue de cero en 2025, aunque sí aparece al juntar las rondas de 2019 a 2025. Las dos cifras son compatibles: a pobres y ricos les falla la entrega con la misma frecuencia, y lo que parece variar con el ingreso es el motivo. Y lo que pasa después sí depende del bolsillo: entre 2022 y 2025, descontada la inflación, el gasto de bolsillo en salud por persona creció 43 % en el quintil más rico y 2 % en el más pobre. El que no puede pagar, espera.
Una fórmula, cinco visitas
Lo que no le entregaron a Lucila era justo lo que menos podía esperar. Esta es su cuenta desde el día en que le dijeron que volviera.
| Día | Qué pasó | Lo que vivió Lucila |
| 0 · martes | Visita 1. Recibe 2 de 4. | Más de cuatro horas de fila. Se va con un papel que dice «pendiente». |
| 2 · jueves | Vencen las 48 horas. | Nadie le lleva nada a la casa, como lo prevé la Resolución 1604 de 2013. |
| 3 | Visita 2 (primera revisita). | «No ha llegado.» Llama a la línea de la EPS; la remiten al mismo punto. |
| 6 | Se le acaba la insulina. | Compra un lapicero de su bolsillo y empieza a estirar la dosis para que alcance. |
| 7 | Visita 3. | Llega el valsartán. La insulina, no. |
| 8 | Queja (petición, queja, reclamo o denuncia) ante la EPS y ante la Superintendencia Nacional de Salud (Supersalud). | La clasifican como riesgo priorizado, aunque quedarse sin insulina es de riesgo vital: la EPS tiene 48 horas para resolver de fondo (24 si la hubieran clasificado de riesgo vital). Responde «en proceso de adquisición». |
| 14 | Visita 4. | No hay insulina. |
| 15 | Tutela, con ayuda de la personería. | El juez tiene diez días para fallar. |
| 24 | Fallo. | Ordena entregar en 48 horas: el mismo plazo que ya daba la norma. |
| 27 | Visita 5. | Recibe la insulina. |
Caso compuesto, con fines ilustrativos: no describe a una persona real. Las filas, las revisitas, la compra de bolsillo, la reducción de dosis y los trámites se construyen sobre hechos reportados por la Defensoría del Pueblo (2025), la Fundación Retorno Vital (2025) y la prensa (La FM, 2026); los plazos, sobre la Resolución 1604 de 2013, la Circular Externa 2023151000000010-5 de la Supersalud y el Decreto 2591 de 1991.
El balance: una visita y cuatro revisitas, cerca de veinte horas de fila, una llamada, una queja, una tutela, un medicamento comprado con plata propia y veintisiete días para cumplir un plazo de cuarenta y ocho horas. Lucila no es un caso raro por haber llegado a la tutela. Solo en 2025, el 36,8 % de las tutelas en salud tuvo que ver con la entrega inoportuna de medicamentos o insumos, y hasta agosto de ese año la Supersalud había registrado unos 375.000 reclamos por no entrega o negación de medicamentos. La queja y la tutela terminaron funcionando como parte del trámite para recibir un medicamento, aunque no fueron diseñadas para eso (Garavito Jiménez, 2026).
Por qué no llega: el camino institucional
La glargina que no recibió Lucila no figuraba como desabastecida en los listados del Invima de 2025, aunque estaba en monitorización por aumento de la demanda. Si le faltó, no faltó en el país: faltó en el mostrador. Y hay señales de que ese es el patrón general.
En el primer trimestre de 2026, según el Radar Farmacéutico de la Asociación de Industrias Farmacéuticas en Colombia (Asinfar), las ventas de medicamentos en droguerías y farmacias crecieron 24,3 % frente al mismo periodo de 2025, y las del canal institucional, el que abastece a EPS, gestores farmacéuticos y hospitales, 9,4 %. Son cifras en pesos corrientes, y la propia Asinfar advierte que no permiten establecer una relación causal. Pero encajan con lo que reportó la Defensoría: el 56 % de los consultados dijo que, ante la no entrega, compraría el medicamento por su cuenta. Para buena parte de los medicamentos de uso crónico, el cuello de botella parece estar en el camino institucional, donde pesan los contratos, la cartera y la dispensación.
El margen puede ser parte de la explicación. Un análisis de la ADRES publicado en julio de 2026 comparó, para 2021-2024, el valor que las EPS reportan por cada medicamento con el precio al que el laboratorio lo vendió, y encontró márgenes muy distintos entre grupos de medicamentos: algunos grupos de uso crónico están entre los que menos dejan, y los oncológicos, entre los que más. No todo margen es abuso: una parte paga la logística y la dispensación, y otra puede reflejar el costo de financiar la cartera que las EPS les deben a gestores y prestadores. Y el informe es descriptivo, así que no prueba que el margen decida qué se entrega y qué queda pendiente. Queda como hipótesis para investigar: en una cadena con cartera atrasada, los productos que menos margen dejan podrían ser los últimos en priorizarse.
Cómo lo sabríamos: el dato que falta publicar
Queda la tercera pregunta: cuánto espera, en promedio, alguien como Lucila. No hay una cifra pública que lo responda. La regla existe: el Decreto Ley 019 de 2012 fijó en 48 horas el plazo para entregar un pendiente, la Resolución 1604 de 2013 lo reglamentó y la Circular 017 de 2026 lo reiteró. Y la medición también existe, y es un avance: desde agosto de 2025 la Supersalud exige a los gestores farmacéuticos reportar cada mes, por punto de dispensación, cuántas fórmulas quedan pendientes y cuántos días tardan en entregarlas. Cuando las cifras salen a la luz son grandes: un solo gestor farmacéutico reportó, en mayo de 2026, más de un millón de pendientes abiertos, y el plan de choque anunciado el 21 de septiembre cubre a 1.069.196 personas con servicios pendientes, más de 700.000 de ellas a la espera de un medicamento. El dato existe; no se publica. Se conoce cuando hay una crisis, y el resto del año se queda en los reportes internos. Es como tomarle la presión al paciente todos los meses y leer el tensiómetro solo el día que llega a urgencias.
El plan de choque que el Gobierno puso en marcha el 21 de septiembre apunta justo a ese inventario, y tiene aciertos que vale la pena reconocer. Prioriza por riesgo clínico en dos grupos: primero, los pacientes en riesgo vital (cáncer, trasplantes, enfermedades huérfanas y neurodegenerativas, diabetes insulinodependiente y VIH); después, los que tienen alta probabilidad de terminar hospitalizados, como quienes viven con EPOC, asma, insuficiencia cardíaca o enfermedad renal crónica, y las gestantes con tratamientos esenciales. Lucila estaría en el primer grupo. Pone la plata donde se atasca la cadena: una compra de cartera dirigida, sin intereses y con un año de gracia, que prioriza las facturas de los servicios pendientes y se gira directamente a prestadores y proveedores. Y crea una mesa técnica con el Ministerio de Salud, la Supersalud y la ADRES para seguir, entre septiembre y diciembre, la reducción de los pendientes, con mesas regionales junto a las entidades territoriales.
Trae además un gesto de medición que conecta con esta columna. El Gobierno ordenó reportar cada semana cuántos medicamentos se entregaron, cuántos procedimientos se hicieron y qué departamentos tienen dificultades. Si ese reporte se publica, el país tendría una serie semanal de pendientes que hoy no existe a la vista de todos.
Tres ajustes lo harían más fuerte, y ninguno exige recursos nuevos. El primero es medir el flujo además del inventario: cuántos pendientes nuevos se abren cada semana, y no solamente cuántos se cierran, porque la encuesta sugiere que el inventario se vuelve a llenar año tras año. El segundo es atar el giro de la cartera a entregas completas verificadas por cada gestor farmacéutico, con el reporte mensual que la Supersalud ya recibe. El tercero es publicar el reporte semanal por EPS y por departamento, y mantenerlo después de diciembre. Un plan de choque resuelve lo acumulado. Para que no se vuelva a acumular, hace falta que el dato quede a la vista.
Parte del problema es que la entrega incompleta deja registros dispersos. Lo entregado va a la factura y a la base con la que se calcula la UPC; lo pendiente queda en el sistema del gestor farmacéutico y en el reporte mensual a la Supersalud. La intención de juntar todo en una sola herramienta, lo que en otros sistemas se llama prescripción y dispensación electrónicas nacionales, tiene casi diez años. MIPRES (Mi Prescripción), la plataforma del Ministerio de Salud, empezó en diciembre de 2016 con lo que el plan de beneficios no cubría (Resolución 3951 de 2016). La Circular 044 de 2025 la extendió a todos los medicamentos de la UPC formulados en consulta externa, con un objetivo explícito: seguir cada fórmula desde la prescripción hasta la entrega. Los médicos objetaron, con razón, el tiempo que eso les quitaba en consulta, y la Circular 019 de 2026 trasladó el registro al Resumen Digital de Atención (RDA), la pieza de la historia clínica electrónica interoperable, de forma gradual y sin fecha. El objetivo sigue siendo el correcto.
La figura siguiente acompaña una fórmula por sus seis momentos, con la norma que regula cada uno, quién responde y dónde queda el dato, y marca los puntos donde el registro se rompe.
Dónde se rompe el registro de un medicamento pendiente. Colombia, 2026. Fuentes en la figura.
Otros países ya cerraron esa brecha con piezas que Colombia tiene a medio camino. En Estonia, la prescripción y la dispensación quedan en la misma base nacional, y con ella se puede contar lo formulado y no retirado sin necesidad de encuestas (Laius et al., 2018). Chile publica cada trimestre cuántas garantías de oportunidad de su plan de salud están retrasadas y la mediana de días de espera, por servicio de salud (Ministerio de Salud de Chile, 2025). La Supersalud ya recibe un dato equivalente para los pendientes de medicamentos. Falta abrirlo.
Cinco propuestas
- Usar el 46,9 % como línea de base de la Circular 017. La ronda de 2026 de la encuesta, levantada después de su expedición, dará la primera medición comparable posterior.
- Descartar la focalización por pobreza en este frente. La evidencia disponible sugiere intervenir la cadena de abastecimiento y el flujo de recursos.
- Publicar el reporte mensual de pendientes por EPS y por gestor farmacéutico. La encuesta dice cuántos se quedan sin su medicamento; el reporte diría cuánto esperan.
- Fijar fecha para el registro de la entrega en el RDA. Es la pieza que permitiría contar lo pendiente sin depender de encuestas ni de crisis.
- Agregar tres preguntas a la encuesta. Si el medicamento faltante se entregó después, en cuánto tiempo y si la persona terminó comprándolo. Es un cambio barato para el DANE, y convertiría un indicador de diagnóstico en uno de cumplimiento de la norma vigente.
Hacer estos análisis, y otros
Esta serie sale de un archivo que el DANE publica gratis y que se consulta poco. Hay quince indicadores como este, trece rondas y siete cortes de desagregación, y la mayoría todavía no se ha analizado con el diseño muestral puesto. Si usted trabaja en una EPS, una IPS, una secretaría de salud o un centro de pensamiento y quiere hacerle a su pregunta lo que aquí se le hizo a esta, el tablero completo está en datos.sinergistica.com/termometro/tablero, el resto de mi trabajo en danielgaravito.co y yo estoy en el +57 316 614 9797. Hágalo usted, o hagámoslo juntos. Entre más gente pueda contrastar las cifras, mejor será la discusión sobre el sistema de salud.
El cierre
Colombia resolvió el problema del carnet. La afiliación llegó en 2025 a su máximo histórico, 97,2 %, con una brecha por ingreso de apenas dos puntos. Es un logro real de treinta años de política, y ningún diagnóstico honesto debería omitirlo. Pero mientras el carnet se universalizaba, recibir completo lo formulado se volvió más difícil. Lucila tiene carnet. Lo que no tuvo, durante veintisiete días, fue la insulina que el sistema le debía.
Las barreras del sistema colombiano casi siempre escogen a quién golpear. En esta, la encuesta no encuentra a quién escogió. Por eso el arreglo está en que la cadena funcione para todos, y eso empieza por medirla y publicar lo que ya se mide.
Las opiniones expresadas en esta columna pertenecen exclusivamente a su autor y no comprometen la línea editorial de CONSULTORSALUD.
Referencias
Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. (2026, julio). Análisis de márgenes de intermediación en medicamentos: comparación entre precios de referencia SISMED y valores reportados en la Base de Prestación de Servicios. Innovación y Analítica. Bogotá: ADRES.
Asociación de Laboratorios Farmacéuticos de Investigación y Desarrollo (Afidro). (2026, 29 de abril). Gasto de bolsillo y barreras de atención en salud (2019–2025) (Informe n.º 003). https://afidro.org/wp-content/uploads/2026/04/Gasto-de-bolsillo-y-barreras-de-atencion-en-Salud-2019%E2%80%932025-.pdf
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Descargo de responsabilidad
Las opiniones, análisis y reflexiones que publico en este espacio son exclusivamente de mi autoría y de carácter personal. Fui Asesor de Innovación y Analítica de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) hasta agosto de 2026; a la fecha de esta publicación no me desempeño en el sector público ni en ninguna entidad del sistema de salud. Nada de lo aquí escrito constituye posición institucional ni representa el criterio oficial de la ADRES, del Ministerio de Salud y Protección Social, ni de ninguna otra entidad del sector.
Los contenidos se elaboran a partir de (i) información de dominio público (en particular los microdatos anonimizados que el DANE publica), (ii) literatura académica verificable debidamente citada, y (iii) experiencia profesional acumulada a lo largo de mi trayectoria. En ningún caso divulgan información reservada, datos personales de beneficiarios, datos de operación contractual, ni elementos bajo deber de confidencialidad institucional. El caso de Lucila es un caso compuesto con fines ilustrativos y no corresponde a ninguna persona real.
Cuando discuto mecanismos de política pública, metodologías técnicas o desafíos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo hago en mi calidad de ciudadano y profesional del sector, con el ánimo de aportar al debate público informado. Las propuestas que formulo son hipótesis de discusión, no compromisos institucionales.
Quien desee la posición oficial de la ADRES sobre cualquier tema puede consultar sus canales institucionales en www.adres.gov.co.
Las cifras de esta columna salen del procesamiento propio de los microdatos anonimizados de la Encuesta Nacional de Calidad de Vida del DANE, que son de acceso público. El método está declarado en la nota metodológica de la serie (datos.sinergistica.com/termometro/validacion) y el detalle de cada indicador, en su documento de trabajo. La base completa de resultados y el código de estimación no se publican.
