El Consejo de Estado mantiene la suspensión provisional del Decreto 0858 del 30 de julio de 2025, expedido por el Gobierno Nacional para sustituir la parte 11 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, relativa al Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo. La decisión fue adoptada por la Sección Primera en providencia del 26 de marzo de 2026, con ponencia del consejero Pablo Andrés Córdoba Acosta, al resolver el recurso de súplica presentado por el Ministerio de Salud y Protección Social contra el auto del 21 de octubre de 2025 que ya había frenado los efectos de esa norma. El proceso fue promovido por Andrés Eduardo Forero Molina, quien demandó al Presidente de la República y al Ministerio de Salud.
En la demanda, se sostuvo que el decreto había sido expedido sin competencia suficiente, sin consulta previa y con vulneración de normas constitucionales y legales. A partir de ese reclamo, la Sala concentró su análisis en establecer si el Gobierno se había limitado a reglamentar normas ya existentes o si, por el contrario, había introducido por decreto cambios en materias que, según el auto, deben ser definidas por el Congreso.
El decreto con el que el Gobierno quiso reorganizar la atención en salud
El Gobierno adoptó el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo como política en salud para la población del territorio colombiano. La norma se apoyó en la Atención Primaria en Salud y en leyes como la 100 de 1993, la 1438 de 2011, la 1751 de 2015, la 1966 de 2019 y la 2294 de 2023.
La propuesta iba más allá de un ajuste puntual, pues en su parte considerativa, el decreto ligó ese nuevo esquema con la territorialización de la respuesta en salud, el fortalecimiento de la red pública hospitalaria, la participación comunitaria, el Plan Nacional de Salud Rural, el Plan Maestro de Inversiones en Infraestructura y Dotación en Salud y distintos enfoques diferenciales para zonas rurales, pueblos étnicos y personas con especial protección. También planteó una organización del territorio en microterritorios, subregiones y regiones funcionales para orientar la gestión en salud pública.
Ese diseño quedó organizado alrededor de cinco pilares, gobernabilidad, gobernanza y territorialización, Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud conocidas como RIITS, trabajo digno y decente para el talento humano en salud, soberanía sanitaria y gestión del conocimiento, y calidad con sistema integrado de información de la Atención Primaria. Además, el decreto ordenaba a las entidades territoriales armonizar sus planes de salud con ese nuevo modelo.
Los puntos del decreto que terminaron en el centro del fallo
La providencia muestra que la controversia no giró alrededor de una sola disposición, sino de varios cambios que la Sala consideró relevantes dentro de la organización del sistema de salud. Entre los puntos que más peso tuvieron en la decisión aparecen estos
- El decreto pasó de las redes integradas de servicios de salud previstas en la ley a las RIITS y les dio una conformación centrada en entidades departamentales y distritales, mientras la ley prevé una integración más amplia con entidades municipales, nacionales y con participación de las EPS a través de los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud.
- La Sala advirtió que el acto les daba a las entidades territoriales un papel predominante en el desarrollo de la prestación del servicio público de salud, aunque la ley ya distribuye esa ejecución entre varios actores y mediante otros procedimientos.
- El auto también sostuvo que el decreto incidía en asuntos ligados al recaudo de cotizaciones, la afiliación de usuarios y la administración de la prestación de servicios de las IPS, temas que la providencia entendió como trasladados hacia las entidades territoriales.
- Dentro de ese análisis, la Sala revisó el artículo 2.11.2.2.6 sobre el fortalecimiento del nivel primario y concluyó que esa regulación hacía parte del cambio estructural que el decreto introducía en el papel de las EPS dentro del sistema.
- Para el Consejo de Estado, esos cambios no podían verse como ajustes aislados, porque atravesaban todo el diseño del decreto y se apoyaban en una nueva estructura territorial construida sobre los cinco pilares del modelo.
El Consejo de Estado mantuvo la suspensión por el alcance del cambio
Al resolver el recurso, la Sección Primera mantuvo la medida cautelar porque concluyó, de manera preliminar, que el Decreto 0858 de 2025 no se había limitado a desarrollar normas vigentes. Según la providencia, el acto incidía en aspectos centrales del sistema que ya habían sido definidos por la ley. Esa idea aparece resumida desde la tesis con la que abre el auto, donde la Sala explica que el decreto debía seguir suspendido si al regular las redes, al redefinir el peso de las entidades territoriales y al modificar el lugar de las EPS, terminaba alterando un diseño que no podía cambiarse solo por vía reglamentaria.
La Sala también dejó claro que el problema no estaba encerrado en unos pocos artículos. A su juicio, el análisis de apartes puntuales servía para mostrar que la posible infracción se proyectaba sobre toda la norma, porque las figuras adoptadas atravesaban de manera transversal el decreto completo. Por eso mantuvo la suspensión sobre todo el acto y no solo sobre algunos de sus artículos.
La defensa del Ministerio no logró cambiar la lectura del auto
Por su parte, el Ministerio de Salud sostuvo que el modelo de aseguramiento creado por la Ley 100 seguía intacto y que el decreto no alteraba la estructura del sistema. También afirmó que una cosa es el sistema de salud y otra distinta el modelo de atención, que en Colombia no ha existido un único modelo y que las RIITS no nacían por primera vez con el Decreto 0858, porque tenían antecedentes en la Ley 1438 de 2011, la Ley 1751 de 2015, la Resolución 1441 de 2016 y el Decreto 1599 de 2022. Además, negó que la norma hubiera modificado la función de recaudo de cotizaciones de las EPS y cuestionó que la suspensión se hubiera extendido a todo el decreto.
La Sala no acogió esos argumentos, pues en el planteamiento del caso, explicó que la discusión consistía en definir si el Gobierno simplemente había organizado normas legales alrededor de los cinco pilares del modelo o si, en realidad, había introducido un cambio no previsto por el legislador. Tras revisar el contenido del acto, el Consejo de Estado consideró de forma preliminar que el decreto sí propuso un cambio de ese alcance, apoyado en esos cinco pilares y en una nueva estructura territorial de gobernanza donde las RIITS ocupaban un lugar central.
La providencia también descartó la incongruencia alegada por el Ministerio y rechazó que hubiera prejuzgamiento. En ambos puntos, la Sala explicó que una medida cautelar se adopta después de una revisión inicial del acto acusado y del marco superior, sin que eso signifique anticipar la decisión definitiva sobre la nulidad. Además, cuando la cartera insistió en la necesidad de corregir el modelo vigente, el Consejo de Estado respondió que esa discusión debía darse ante el legislador y no ante el juez.
El decreto seguirá suspendido mientras avanza la demanda
Entre tanto, la Sección Primera confirmó la providencia del 21 de octubre de 2025 que había suspendido provisionalmente el Decreto 0858 y ordenó devolver el expediente al despacho de origen para continuar el trámite. También precisó que no emitiría pronunciamiento sobre quienes coadyuvaron el recurso de súplica, porque no habían sido reconocidos formalmente dentro del proceso y esa definición correspondía al magistrado sustanciador.
Con esta decisión, el Decreto 0858 de 2025 permanece suspendido y el proceso de nulidad sigue su curso en el Consejo de Estado. Por ahora, la aplicación del Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo por esa vía queda frenada mientras el alto tribunal resuelve de fondo la demanda.
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