La reciente decisión del presidente Gustavo Petro de convocar una consulta popular para definir el futuro de la reforma a la salud está generando intensos debates en el país. La propuesta surge luego de que en el Congreso se decidiera radicar la iniciativa de archivar el proyecto de ley de reforma laboral, y abre la discusión sobre si un mecanismo de participación directa puede ser la vía apropiada para impulsar cambios fundamentales en el sector salud. En este artículo de Consultorsalud, analizamos el trámite que implica proponer una consulta popular, quiénes participan en su aprobación, el tiempo y financiamiento que requiere, así como los posibles escenarios si la consulta es aprobada o rechazada.
Contexto político y relevancia de la reforma a la salud bajo la figura de una consulta popular
Ante el potencial y muy reciente anuncio de archivo de la reforma laboral, el presidente Petro ha apuntado a la consulta popular como respuesta a lo que él califica de “bloqueo institucional”. Según sus palabras, “el bloqueo institucional se le responde con democracia real y la decide el pueblo”, lo que enfatiza la intención de trasladar la decisión sobre reformas clave –ahora, la de salud– directamente a la ciudadanía. Esta medida, que se plantea en plena época preelectoral, busca no solo desbloquear el debate en el Congreso, sino también recuperar la confianza en un proceso democrático en el que el pueblo sea el protagonista.
Minutos antes y en redes sociales, hubo un rifirrafe entre el Presidente de la República y el Presidente del Congreso por este mismo asunto, en donde Efraín Cepeda expresó con mensaje firme: “Presidente Petro, le pido nuevamente que respete al Congreso y cese de amenazarnos cuando se toman decisiones democráticas que no están sujetas a la voluntad de su Gobierno. La Constitución nos otorga ciertas facultades, ninguna de las cuales implica someternos al poder ejecutivo.”
Diversos medios han destacado la importancia de que esta iniciativa no solo responda a una necesidad social, sino que también se realice respetando el marco legal establecido en la Constitución de 1991 y en las leyes que reglamentan la participación ciudadana, como la Ley 134 de 1994 y la Ley 1757 de 2015.
El trámite de la consulta popular: proceso y requisitos
- ¿Cómo se propone una consulta popular?
- La consulta popular es un mecanismo constitucional mediante el cual se eleva una pregunta de trascendencia nacional –en este caso, sobre la reforma a la salud– para que la ciudadanía decida con un “sí” o “no”. De acuerdo con la Registraduría Nacional del Estado Civil y lo estipulado en la legislación vigente, el proceso implica los siguientes pasos:
- Redacción del Texto a Consultar:
- El Presidente, acompañado de la firma de todos los ministros, debe elaborar el texto que se someterá a la decisión del pueblo, incluyendo una justificación y un informe sobre la fecha de realización de la consulta.
- Envío al Congreso para Concepto Favorable:
- Una vez redactado, el texto es remitido al Senado de la República, el cual tiene un plazo de 20 días –prorrogable a 30 días por decisión mayoritaria– para emitir un concepto favorable. Esta instancia es fundamental, ya que, sin el visto bueno del Senado, no se puede avanzar en el proceso.
- Convocatoria y Ejecución de la Consulta:
- Con el concepto favorable, el Ejecutivo dispone de un máximo de cuatro meses para convocar a la ciudadanía a votar. La consulta se realizará en urnas y la pregunta debe formularse de forma clara para que la respuesta sea inequívoca (sí o no).
- Carácter Vinculante:
- Para que la decisión sea vinculante, es indispensable que participe, al menos, un tercio del censo electoral. De obtener la aprobación –la mitad más uno de los votos válidos– el Legislativo deberá promulgar las leyes necesarias para dar cumplimiento al mandato popular.
- ¿Quiénes aprueban y financian la consulta?
- El proceso requiere la intervención del Senado para dar el concepto favorable, en conjunto con el Ejecutivo que respalda la iniciativa. En cuanto al financiamiento, la convocatoria a la consulta popular se integra al presupuesto estatal. Esto incluye gastos relacionados con la campaña informativa, logística electoral y demás costos inherentes a la realización de un proceso de esta magnitud.
ABC de la Consulta Popular (Ley 1757 de 2015) aplicada al sector salud
A. ¿Qué es una consulta popular según la Ley 1757 de 2015?
La Ley 1757 de 2015 define la consulta popular como un mecanismo de participación ciudadana mediante el cual se plantea una o varias preguntas de trascendencia nacional, departamental, distrital o municipal para que la ciudadanía responda “sí” o “no” en las urnas. En el caso de la reforma a la salud, sería una pregunta de carácter nacional.
B. ¿Quién puede convocar una consulta popular?
- Autoridad Pública (Presidente, Gobernador o Alcalde):
- El presidente, con la firma de todos sus ministros, puede proponer la consulta popular ante el Senado de la República para asuntos de trascendencia nacional.
- Origen Ciudadano:
- También puede convocarse una consulta popular con el respaldo de un número de firmas equivalente a un porcentaje del censo electoral (5% a nivel nacional o 10% a nivel territorial).
C. ¿Cuáles son los pasos para tramitar la consulta popular?
- Presentación de la Iniciativa:
- Se redacta el texto, se explica el motivo y se establece la fecha tentativa.
- Revisión de Competencia:
- El Senado analiza si la propuesta cumple los requisitos constitucionales y legales.
- Concepto Favorable:
- Si el Senado lo aprueba, el Presidente expide el decreto de convocatoria.
- Organización Electoral:
- La Registraduría dispone la logística para la votación en un plazo máximo de cuatro meses.
D. ¿Qué temas NO pueden ser objeto de consulta popular?
La Ley 1757 de 2015 (artículo 18) establece que no se pueden presentar consultas populares sobre:
- Iniciativas exclusivas del Gobierno (caso de algunas políticas fiscales, tributarias o presupuestales).
- Relaciones internacionales.
- Concesión de amnistías o indultos.
- Preservación y restablecimiento del orden público.
La reforma a la salud, sin embargo, se considera de trascendencia nacional y no se enmarca dentro de estas exclusiones, siempre y cuando el texto que se someta a consulta no verse sobre competencias exclusivas del Ejecutivo en materia presupuestal o fiscal.
E. ¿Cuántas firmas se requieren para aprobar una consulta popular para reformar el sistema de salud si se hiciera por vía ciudadana?
Para una consulta popular de carácter nacional, la ley establece que se requiere el respaldo del 5% del censo electoral vigente al momento de la inscripción de la iniciativa. No obstante, en el escenario actual, es el Presidente quien busca convocarla, por lo que se aplica el trámite de autoridad pública.
F. ¿Qué participación mínima se necesita para que sea válida?
La Ley 1757 de 2015 determina que para que la decisión sea obligatoria, la consulta popular debe contar con la aprobación de la mitad más uno de los votos válidos y haber participado, al menos, una tercera parte de los electores inscritos en el censo electoral.
G. ¿Cuándo se publican los resultados y se implementan las decisiones?
- Resultados Oficiales:
- La Registraduría Nacional del Estado Civil es la entidad encargada de realizar los escrutinios y declarar los resultados.
- Implementación:
- Si la reforma es aprobada, el Congreso debe expedir las normas que la hagan efectiva en el plazo señalado por la ley. En caso de que no lo haga, el Presidente puede proceder a reglamentarla por decreto con fuerza de ley, siempre que se cumplan los requisitos constitucionales.
H. ¿Cómo se relaciona este mecanismo con el sector salud?
La reforma a la salud es uno de los temas de mayor trascendencia social y política en el país, por lo que su posible sometimiento a consulta popular implica:
- Un debate nacional sobre la sostenibilidad financiera del sistema.
- La definición de políticas de atención primaria, prevención y cobertura universal.
- El rediseño o fortalecimiento de las instituciones encargadas de la prestación de servicios de salud.
Comentario de Consultorsalud: Impacto de la consulta popular en la crisis del sistema de salud
La decisión del presidente Gustavo Petro de recurrir a la consulta popular para destrabar la reforma a la salud puede tener implicaciones profundas en un sistema que atraviesa una de sus peores crisis financieras, institucionales y sociales. A continuación, nuestro analisis estratégico:
- Aumento de la legitimidad del cambio:
- Si la ciudadanía participa activamente y aprueba la consulta popular sobre salud y por ende la reforma al sistema, el gobierno contaría con un mandato reforzado para emprender ajustes estructurales, incluyendo nuevas fuentes de financiación y nuevas reglas de juego para aseguradoras, prestadores y pacientes. Dentro de los cambios mas importantes que rapidamente llegarían tenemos:
- ADRES como pagador central
- Modelo preventivo y predictivo de salud
- Transformación de las EPS en Gestoras de Salud y Vida y de las ESE en ISE
- Poderes especiales al presidente de la república para aprobar un estatuto laboral para los trabajadores de la salud
- Eliminación y unificación de los regímenes de salud, de la UPC y de los contratos de servicios.
- Surgimiento de una estrategia de manuales tarifarios con pisos y techos, y
- Territorialización de la salud entre otros.
- Si la ciudadanía participa activamente y aprueba la consulta popular sobre salud y por ende la reforma al sistema, el gobierno contaría con un mandato reforzado para emprender ajustes estructurales, incluyendo nuevas fuentes de financiación y nuevas reglas de juego para aseguradoras, prestadores y pacientes. Dentro de los cambios mas importantes que rapidamente llegarían tenemos:
- Riesgo de politización extrema:
- La consulta popular, al ser un mecanismo de participación masiva, podría polarizar aún más el debate. Las campañas a favor y en contra de la reforma podrían centrarse en aspectos políticos más que en criterios técnicos y de eficiencia en la prestación de los servicios.
- Desenlace rápido, pero no definitivo:
- Aunque la consulta ofrezca una decisión ciudadana, su implementación requerirá de un andamiaje legislativo y reglamentario complejo. De aprobarse la consulta popular y la reforma, se abriría un proceso de expedición de normas y decretos que podrían enfrentar nuevos obstáculos jurídicos o políticos.
- Efectos sobre la crisis financiera y general del sistema:
- Sin una respuesta pronta por parte del gobierno, a los gravísimos problemas financieros (históricos y recientes) que amenazan ruina institucional, sin un retorno a la confianza mutua entre lo público y lo privado, sin una intervención coherente a la billonaria defraudación de las arcas del sector y sin la adopción de medidas sólidas para contrarrestar la pérdida general de acceso al derecho fundamental nos enfrentaremos a un verdadero estado de cosas inconstitucional que comprometa masivamente la vida de los pacientes. El tiempo que tome la consulta, su organización y eventual reglamentación puede retrasar soluciones inmediatas para los prestadores de salud, pagadores y proveedores de bienes y servicios, en beneficio del pueblo (nosotros todos), que tristemente somos el elector primario de estos pugilistas que adornan el ring en el que se ha convertido la nación.
- Oportunidad de Participación Social:
- El mecanismo de la consulta popular, bien gestionado, podría servir para incorporar la voz de los usuarios y trabajadores de la salud en la definición de políticas. Sin embargo, esto exige un proceso informativo robusto y transparente que permita a los votantes entender con claridad el alcance y las implicaciones de la reforma.
Finalizo: La vía de la consulta popular representa un intento del gobierno por legitimar cambios estructurales en un momento de aparente bloqueo de sus iniciativas en el poder legislativo, que tambien ejerce sus funciones constitucionales y representa en igual medida, la voz soberana del pueblo (¿Otra patria boba?… hágame el favor).
Desde Consultorsalud, insistimos en la necesidad de priorizar la estabilidad institucional y financiera del sistema y la protección de los pacientes, garantizando que cualquier decisión política sea pronta, se sustente en análisis técnicos y cuente con la participación informada de todos los actores.
