El cambio de gobierno abre una nueva etapa para el sistema de salud colombiano, pero no necesariamente una salida rápida para las EPS que permanecen bajo control estatal. Aunque la administración entrante ha planteado la preservación del modelo de aseguramiento y ha prometido ajustes para recuperar su sostenibilidad, deberá definir qué hacer con ocho entidades intervenidas en un escenario marcado por restricciones financieras, deterioro operativo y una creciente exposición del Estado.
El análisis “Por qué es probable que el nuevo gobierno de Colombia extienda indefinidamente las intervenciones de las EPS y por qué las empresas multinacionales deberían estar atentas a una posible reforma fiscal para desbloquear nuevos recursos”, elaborado por FrontierView, estima que la prolongación de las intervenciones tiene una probabilidad del 80 %. En contraste, asigna un 10 % a una liquidación y otro 10 % a la devolución de las entidades a sus propietarios.
La proyección no corresponde a una decisión oficial ni anticipa necesariamente la conducta que adoptarán las autoridades. Se trata de un ejercicio prospectivo sobre los obstáculos jurídicos, administrativos y financieros que enfrentaría el nuevo gobierno al intentar corregir el bajo desempeño de las aseguradoras sin provocar una ruptura en la continuidad de la atención.
El nuevo gobierno recibiría un aseguramiento con limitada capacidad de respuesta
La llegada de Abelardo de la Espriella a la Presidencia marcaría un cambio frente a la orientación política del gobierno saliente. La nueva administración ha defendido la permanencia del modelo actual y ha planteado modificaciones todavía no especificadas para fortalecer su viabilidad a largo plazo, lo que convierte la situación de las EPS intervenidas en una de sus primeras pruebas de gestión.
La intención expresada de cerrar las denominadas “EPS de garaje” se enfrentaría a una realidad compleja, debido a que la mayoría de las aseguradoras activas presentaría dificultades para cumplir requisitos operativos y financieros. El documento también identifica un crecimiento de las quejas por deficiencias en la prestación y calcula que cerca de la mitad de la población colombiana está afiliada a entidades intervenidas o controladas por el Estado.
Esa concentración convierte cualquier decisión sobre las EPS en una medida con efectos sobre toda la red asistencial. El problema no consiste únicamente en establecer si una aseguradora puede recuperarse, sino también en garantizar la continuidad de tratamientos, preservar la información clínica, mantener los pagos a hospitales y clínicas y evitar fallas en autorizaciones, auditorías y contratación.
¿Por qué liquidar una EPS no equivale a cerrarla inmediatamente?
El marco descrito en el análisis busca proteger la continuidad del servicio y aplica a la liquidación reglas similares a las utilizadas para empresas del sector financiero. La Superintendencia Nacional de Salud puede ordenar el cierre completo de una entidad o limitar la medida a uno de sus regímenes operativos, pero antes debe adelantar una evaluación sobre su situación real.
Una vez iniciado el procedimiento, se abre un plazo de dos meses, prorrogable una sola vez por un periodo igual, para definir el futuro de la EPS. La revisión puede conducir a una liquidación, a una reestructuración orientada a su recuperación o a la adopción de medidas alternativas para maximizar el pago de las obligaciones y preservar la continuidad de la atención.
Si la decisión es liquidar, la intervención se transforma en un cierre formal. La entidad administradora dispone de 30 días para presentar un cronograma relacionado con los recursos no utilizados de la UPC o de presupuestos máximos, mientras el proceso continúa hasta la extinción jurídica de la entidad o el pago completo de sus obligaciones externas.
La jerarquía de pagos añade otra dificultad. Primero deben atenderse las obligaciones relacionadas con recursos públicos y después las acreencias laborales, las deudas con IPS, las obligaciones con entidades nacionales y territoriales y los demás pasivos reconocidos. Esta secuencia puede extender la liquidación durante varios años cuando existen compromisos elevados con hospitales, clínicas, profesionales y proveedores.
La redistribución de afiliados elevaría el riesgo operativo
El cierre de una EPS obliga a trasladar a sus afiliados hacia entidades viables y no intervenidas dentro de cada municipio. Las aseguradoras receptoras no pueden rechazar la asignación y, cuando no existen alternativas locales, el Estado debe abrir una convocatoria para identificar posibles receptoras o trasladar a los usuarios hacia entidades con mayor presencia regional.
Esta solución jurídica no elimina las dificultades prácticas de ejecutar el traslado. El proceso exige migrar bases de datos, historias clínicas, tratamientos activos, autorizaciones y procesos de pago, por lo que una reasignación masiva podría afectar temporalmente la oportunidad y calidad de la atención.
Los principales riesgos identificados son los siguientes.
- Migración incompleta o tardía de datos clínicos y administrativos.
- Errores en la asignación de afiliados y pérdida de continuidad en tratamientos.
- Sobrecarga de autorizaciones, auditorías médicas y procesos de contratación.
- Mayor presión sobre terapias de alto costo financiadas mediante presupuestos máximos.
- Insuficiente capacidad financiera y operativa para recibir simultáneamente a millones de usuarios.
La redistribución podría concentrar una parte importante de los afiliados en las entidades de mayor cobertura, aumentando la presión sobre sus procesos asistenciales y administrativos. Por ello, una liquidación de gran escala requeriría una transición gradual, capacidad territorial comprobada y mecanismos específicos para proteger los tratamientos en curso.
Tres escenarios definirían el futuro de las EPS intervenidas
El documento plantea tres caminos posibles para las ocho entidades bajo control estatal. Ninguno está libre de riesgos, pero sus probabilidades reflejan el nivel de dificultad jurídica, fiscal y operativa asociado a cada decisión.
| Escenario evaluado | Probabilidad estimada | Principal limitación |
|---|---|---|
| Liquidar las EPS intervenidas | 10 % | El sistema no tendría capacidad suficiente para absorber simultáneamente a sus afiliados y resolver las obligaciones pendientes |
| Devolver las entidades a sus propietarios | 10 % | Podrían surgir reclamaciones contra el Estado y las EPS necesitarían nuevo capital para evitar una insolvencia inmediata |
| Mantener las intervenciones | 80 % | Prolongaría la incertidumbre regulatoria y aumentaría la responsabilidad fiscal del Estado |
La liquidación aparece como una opción de baja viabilidad por la obligación de mantener la atención mientras se resuelven las deudas y por la ausencia de aseguradoras con capacidad suficiente para recibir a todos los usuarios. Sin un plan gradual, esta alternativa podría generar una ruptura en la cobertura, aumentar la presión sobre la red hospitalaria y extender los tiempos de pago a los acreedores.
Devolver el control a los propietarios también presenta obstáculos. Podrían producirse demandas por presuntos daños ocasionados durante la administración pública y, sin una inyección importante de capital, las entidades quedarían expuestas a la insolvencia o a solicitar voluntariamente su liquidación desde el inicio de la nueva etapa.
La prolongación de las intervenciones permitiría conservar una garantía estatal implícita y evitar una interrupción inmediata de la cobertura. No obstante, mantendría al Gobierno como responsable de sostener entidades con pérdidas continuas y elevaría la presión sobre las finanzas públicas si no se definen metas concretas de recuperación.
La continuidad exigiría mantener el flujo de recursos
El escenario central supone que el nuevo gobierno conservará las asignaciones ordinarias de la UPC hacia las entidades intervenidas para evitar interrupciones en la atención. La suspensión abrupta de estos recursos podría comprometer la prestación a millones de afiliados y deteriorar la situación financiera de hospitales, clínicas y demás proveedores de servicios.
Las posibles capitalizaciones estarían condicionadas por el espacio fiscal disponible. En lugar de distribuir recursos de manera generalizada, la administración podría concentrarlos en las EPS que presenten mejores condiciones para estabilizarse y recibir de forma gradual usuarios procedentes de entidades con menor posibilidad de recuperación.
Nueva EPS tendría un tratamiento particular por su tamaño, su importancia sistémica y la participación mayoritaria del Estado. Aunque su situación financiera y operativa distaría de ser óptima, una eventual liquidación tendría repercusiones de tal magnitud que podrían justificar medidas extraordinarias de estabilización y una vigilancia reforzada sobre su desempeño.
¿Una reforma fiscal condicionaría las decisiones sobre las EPS?
Durante el primer año de gobierno podría mantenerse el statu quo mientras se buscan nuevas fuentes de financiación. El escenario descrito vincula la adopción de medidas estructurales con una eventual reforma fiscal que permita obtener recursos adicionales y ampliar el margen de acción frente a las EPS intervenidas.
La administración tendría que coordinar varias decisiones.
- Definir cuáles EPS cuentan con posibilidades reales de recuperación.
- Priorizar las entidades que podrían recibir capital y ampliar progresivamente su capacidad.
- Preparar planes de traslado que garanticen continuidad clínica y protección de la información.
- Determinar el costo fiscal de sostener las intervenciones o financiar liquidaciones graduales.
- Reducir el riesgo de que hospitales y clínicas suspendan servicios por falta de pago.
Sin recursos adicionales, el Gobierno tendría pocos incentivos para ejecutar cierres masivos o devolver entidades debilitadas a sus propietarios. La intervención prolongada funcionaría como una medida de contención mientras se construye una salida financiera y operativa, pero su sostenibilidad dependería de que los nuevos recursos estén asociados a resultados verificables.
La prolongación de las intervenciones exigiría metas verificables y una estrategia de salida
Mantener una EPS intervenida puede reducir el riesgo de una ruptura inmediata en la atención, pero no constituye por sí mismo una solución estructural. Desde una perspectiva técnica, el punto central no es únicamente cuánto tiempo permanece una entidad bajo control estatal, sino qué resultados debe alcanzar durante ese periodo y bajo qué condiciones puede modificarse su situación.
Una intervención prolongada amplía el alcance de la responsabilidad pública. El Estado deja de actuar únicamente como supervisor y asume una mayor incidencia sobre la operación, el flujo de recursos, la relación con la red prestadora y la continuidad de los tratamientos, lo que incrementa su exposición fiscal y administrativa cuando no existe una hoja de ruta diferenciada.
Los riesgos que deberían vigilarse incluyen los siguientes.
- Normalización de la excepcionalidad: Una medida temporal podría convertirse en una forma permanente de administración sin resolver las causas que originaron la intervención.
- Dependencia financiera: El flujo continuo de recursos puede sostener la operación, pero también aplazar decisiones sobre solvencia, eficiencia y reorganización.
- Pérdida de incentivos de gestión: Sin metas concretas, podrían debilitarse los estímulos para mejorar la gestión del riesgo y recuperar la disciplina financiera.
- Incertidumbre para la red prestadora: Clínicas, hospitales y proveedores necesitan reglas claras sobre contratación, pagos y continuidad de los servicios.
- Tratamiento homogéneo de situaciones distintas: No todas las EPS intervenidas tienen el mismo deterioro, cobertura territorial o posibilidad de recuperación.
Una respuesta técnica tendría que combinar estabilidad inmediata con mecanismos de transición. No se trataría de aplicar una única salida, sino de clasificar a las entidades según su viabilidad y definir para cada una un curso de acción basado en su situación financiera, su capacidad operativa y su importancia territorial.
Los planes de recuperación deberían incluir metas financieras, asistenciales y administrativas, junto con indicadores públicos sobre oportunidad en autorizaciones, suficiencia de red, comportamiento de pagos, evolución de quejas y reducción de pasivos. Esta información permitiría evaluar si la intervención produce resultados o se limita a mantener la operación cotidiana.
También serían necesarios criterios explícitos de permanencia y salida. Estos permitirían determinar cuándo una EPS puede ser devuelta, reorganizada, integrada con otra entidad o conducida hacia una liquidación gradual, evitando que la duración de la medida dependa únicamente de decisiones administrativas sucesivas.
Las capitalizaciones o apoyos extraordinarios tendrían mayor efectividad si se condicionan al cumplimiento de resultados verificables. De lo contrario, los recursos podrían destinarse a cubrir déficits recurrentes sin modificar las causas que comprometen la sostenibilidad y sin mejorar de manera comprobable la atención de los afiliados.
Antes de trasladar usuarios, también sería necesario construir planes territoriales de absorción que estimen la capacidad real de las EPS receptoras, la suficiencia de la red y el impacto sobre la atención de alto costo. Una transición sin estas evaluaciones podría trasladar las dificultades de una entidad intervenida hacia otra aseguradora.
El nuevo gobierno deberá definir una salida sostenible
La estimación del 80 % para la continuidad de las intervenciones no presenta esta alternativa como una solución definitiva, sino como el camino menos disruptivo frente a las restricciones actuales. Mantener el control estatal permitiría preservar la atención mientras se identifican las entidades recuperables, el costo de su estabilización y las condiciones para reorganizar gradualmente el aseguramiento.
El desafío será evitar que una medida temporal se prolongue sin objetivos verificables. La sostenibilidad dependerá de que las intervenciones estén acompañadas por planes de recuperación, decisiones de financiación y mecanismos claros para proteger a los pacientes, preservar la capacidad de la red prestadora y reducir la exposición fiscal del Estado.
