La circular externa 041 de 2025 actualiza el lineamiento para la formulación, actualización y ejecución de los Programas Territoriales de Reorganización, Rediseño y Modernización de las Redes de las ESE (Empresas Sociales del Estado) (PTRRMR), como instrumento técnico y estratégico para fortalecer la red pública de servicios de salud y garantizar acceso, integralidad, continuidad y resolutividad del cuidado a lo largo del continuo (promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y cuidados paliativos).
En la práctica, este ajuste pone a las ESE en el centro de una conversación que ya no es solo de infraestructura: es de funcionamiento en red, APS como eje ordenador, transporte y comunicaciones, referencia y contrarreferencia, participación social e interoperabilidad de datos.
Qué exige la circular externa 041 de 2025 y por qué cambia la conversación en los territorios
La circular sobre la modernización de las redes de las Empresas Sociales del Estado (ESE) reafirma que el lineamiento del PTRRMR es una herramienta de planeación y gestión territorial para operacionalizar el derecho fundamental a la salud, y que su implementación busca fortalecer la equidad territorial en el acceso, optimizar la capacidad instalada y consolidar redes públicas resolutivas, sostenibles e integradas, con un énfasis explícito en fortalecer el nivel primario como base estructural y resolutiva del sistema.
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Además, fija una señal operativa relevante: departamentos y distritos cuentan con un plazo máximo de tres (3) meses para formular o actualizar el PTRRMR, definir coordinación, seguimiento y reporte, y remitirlo para evaluación y aprobación, conforme al sistema de monitoreo, indicadores y niveles de madurez definidos en el lineamiento.
Esto hace que 2026 (y el cierre de 2025) no sea un periodo “de transición” sino de ejecución programada.
Roles por nivel de gobierno: dónde queda la ESE y qué se espera de su gerencia
La circular externa 041 de 2025 delimita responsabilidades con una lógica de rectoría–gestión–implementación:
- Nivel nacional: el Ministerio orienta políticas, expide lineamientos, fortalece capacidades institucionales y evalúa los PTRRMR.
- Nivel departamental y distrital: las entidades territoriales formulan, actualizan y ejecutan el PTRRMR; coordinan la red pública de prestación de servicios y articulan implementación con municipios.
- Nivel municipal/ESE: las ESE implementan las estrategias de reorganización, fortalecimiento y modernización de la red, en coherencia con el PTRRMR departamental o distrital.
En otras palabras: la ESE no “acompaña” el PTRRMR, lo vuelve real. Eso tiene implicaciones directas para junta directiva y gerencia: el PTRRMR debe aterrizarse en portafolio de servicios, rol funcional dentro de la red, rutas, acuerdos de referencia y contrarreferencia, operación extramural, talento humano, inversiones, sistemas de información y tablero de seguimiento.
La arquitectura del PTRRMR: componentes mínimos y secuencia lógica para implementarlo
El lineamiento sobre la modernización de las redes de las ESE que trae la circular externa 041 de 2025 define el PTRRMR como instrumento de planeación estratégica para la gestión territorial integral en salud pública, orientado a la reorganización funcional de la red pública, mejora de eficiencia, fortalecimiento de la resolutividad del primer nivel y garantía de acceso equitativo y calidad.
Componentes mínimos que debe contener el PTRRMR
De acuerdo con el lineamiento, el PTRRMR debe contemplar, como mínimo: diagnóstico situacional, estructuración de la red, estrategias de fortalecimiento, articulación intersectorial y mecanismos de seguimiento y evaluación.
La formulación debe iniciar con la delimitación específica del territorio y la población, entendida como construcción integral: distribución de personas, determinantes de necesidades en salud y escenarios esperados.
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Cómo traducir esos componentes a una ruta de trabajo para una ESE
Una forma operativa (y fiel al lineamiento) de secuenciar el trabajo en una ESE es:
- Delimitar territorio y población a cargo, reconociendo dinámicas poblacionales, determinantes sociales y ambientales, y poblaciones de especial protección; articulando insumos como Plan Decenal de Salud Pública, ASIS y planeación territorial existente.
- Realizar análisis situacional y brechas, no solo de oferta, sino de conectividad digital, servicios del primer nivel, servicios complementarios críticos, enfoque diferencial y fallas de articulación en red.
- Definir el modelo de atención en red (estructuración): tipologías, nodos funcionales, flujos, y el rol de cada ESE (resolutividad, portafolio, nivel).
- Acordar e implementar estrategias de fortalecimiento: cobertura territorial, integración de especialidades básicas, referencia y contrarreferencia, coordinación asistencial, talento humano, infraestructura/dotación/tecnología, y modernización digital.
- Montar seguimiento y madurez con indicadores de gestión, resultado e impacto, y autoevaluación periódica por dimensiones.
Criterios determinantes: el checklist que define la “viabilidad” técnica del PTRRMR
El lineamiento de la modernización de las redes de las ESE no se queda en un diagnóstico; propone criterios determinantes que, en la práctica, funcionan como un checklist para evidenciar que la red pública de prestación de servicios de salud está organizada bajo un modelo de red y no como una suma de sedes aisladas.
APS como eje estructural y ordenador de la red
El PTRRMR establecido en la circular externa 041 de 2025 debe declarar la APS como principio ordenador y describir cómo integra enfoques diferenciales (género, étnico, intercultural, territorial e interseccional), cómo prioriza promoción y prevención, y cómo articula el nivel primario con el nivel complementario.
Acceso efectivo y primer contacto desde el nivel primario
Debe evidenciar delimitación clara de territorio y población, caracterización demográfica/epidemiológica/social/cultural, y la forma de operación de equipos básicos (incluyendo trabajo extramural y mecanismos participativos para reconocer necesidades y preferencias).
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Servicios resolutivos, integrados y continuos en todos los niveles
La modernización de las redes de las ESE debe demostrar portafolios articulados entre niveles, capacidad resolutiva del nivel primario, identificación georreferenciada de servicios complementarios y protocolos de coordinación clínica y administrativa que aseguren continuidad del cuidado.
Transporte asistencial, comunicaciones e integración territorial
Para territorios rurales y dispersos, el lineamiento exige diagnóstico de transporte y comunicaciones (inventario de ambulancias y medios), sistemas de radiocomunicación, esquemas de coordinación interinstitucional y estrategias diferenciales (incluyendo medios fluviales, aéreos o marítimos según necesidad).
Participación social e intersectorialidad
El PTRRMR debe identificar determinantes y actores con capacidad de incidir, construir alianzas para respuestas conjuntas y articular servicios sociales y de bienestar dentro de la lectura territorial.
En paralelo, debe contemplar mecanismos formales de participación, actores incluidos y procesos de deliberación y control social, incorporando municipios y ESE del territorio.
Estrategias de fortalecimiento: de la lista al plan de inversión y operación
El lineamiento es explícito: reorganización y modernización buscan fortalecer resolutividad del nivel primario, consolidar redes en territorio, reducir brechas históricas de acceso y calidad y garantizar el goce efectivo del derecho a la salud con equidad, pertinencia y oportunidad.
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Además, aclara que estas estrategias deben implementarse articuladas con PBIS y el Plan Maestro de infraestructura y dotación (PMIS/PMIDS), como guía para priorizar recursos, capacidades e inversión progresiva en infraestructura, talento humano, tecnologías, transporte y telecomunicaciones.
Para una ESE, esto se traduce en decisiones concretas (y evaluables) como:
- Integración de especialidades básicas en el nivel primario de forma presencial, itinerante o mediante telesalud, según necesidades territoriales.
- Articulación funcional APS–nivel complementario mediante rutas, flujos y acuerdos funcionales que aseguren continuidad, integralidad, retorno oportuno y coordinación clínica/administrativa.
- Fortalecimiento del sistema de referencia y contrarreferencia con flujos clínicos, protocolos, interoperabilidad, telemedicina y articulación con CRUE, para oportunidad y seguridad.
- Gestión integral y formalización del talento humano para garantizar disponibilidad, estabilidad y distribución equitativa (incluyendo permanencia en zonas rurales).
- Infraestructura, dotación y tecnología alineadas con PBIS y PMIS para capacidad instalada adecuada y condiciones seguras de atención, incluyendo transporte, telecomunicaciones y sistemas digitales.
Transformación digital: interoperabilidad, telesalud y tableros como “condición de red”
El lineamiento trata la transformación digital como habilitador estructural de redes y componente determinante para modernización de la red pública en el marco del PTRRMR.
En concreto, exige que el PTRRMR incorpore una estrategia digital que garantice:
- Interoperabilidad entre sistemas de ESE, CRUE, autoridad sanitaria territorial, laboratorio, imágenes y nivel complementario.
- Continuidad clínica mediante plataformas que permitan atención sin pérdida de información, con trazabilidad e historia clínica interoperable.
- Desarrollo y expansión de telesalud (telemedicina interactiva, teleorientación, teleexperticia y telemonitoreo) para fortalecer resolutividad del nivel primario y reducir inequidades rurales.
- Analítica y gestión basada en evidencia, con tableros de mando y alertas para riesgos poblacionales, gestión, vigilancia epidemiológica y desempeño.
- Ciberseguridad y protección de datos como condición de operación.
Para las ESE, esto no es “un proyecto TI”: es la base para demostrar continuidad, trazabilidad y desempeño en red, y para sostener los niveles de madurez del PTRRMR.
Seguimiento, indicadores y niveles de madurez: cómo demostrar avance sin convertirlo en trámite
El seguimiento al PTRRMR se alinea con su objetivo principal: evaluar la transformación funcional del modelo de red pública y su impacto en equidad territorial, calidad y resolutividad.
Para ello, el proceso de seguimiento se enfoca en tres propósitos: medir criterios determinantes, evaluar capacidad institucional y técnica, y fortalecer decisiones basadas en evidencia.
Niveles de madurez: un mecanismo de mejora continua, no una calificación estática
Los niveles de madurez permiten medir el grado de desarrollo, consolidación e integración funcional de la red pública, con enfoque gradual y sostenible, basado en mejora continua y APS.
Se evalúan por dimensiones estructural, funcional y de resultados, incluyendo existencia de PTRRMR aprobado y comités (estructural), coordinación funcional y referencia/contrarreferencia (funcional), y evidencia de equidad, acceso, resolutividad, calidad y sostenibilidad (resultados).
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El lineamiento plantea que departamentos y distritos deben autoevaluarse periódicamente para identificar nivel general y específico por dimensión, priorizar inversiones y apoyo técnico, y alinear evaluación con instrumentos como PBIS y PMIDS.
En ese marco, la gerencia de una ESE debería asumir una rutina mensual/trimestral de revisión de indicadores y brechas de red.
Indicadores sugeridos que ya pueden incorporarse al tablero de la ESE
El lineamiento de la modernización de las redes de las ESE sugiere indicadores con fuentes como RIPS/REPS/SIG territorial. Por ejemplo: porcentaje de población con punto de atención ≤30 minutos (acceso y primer contacto) y porcentaje de casos resueltos sin remisión (resolutividad del primer nivel).
Este tipo de indicadores son útiles porque conectan operación (oferta y flujos) con resultado (resolutividad), y permiten discutir con evidencia dónde invertir: sedes, equipos extramurales, telesalud o ajuste de rutas.
Directrices de aplicación: lo que no se puede pasar por alto en una ESE
El lineamiento incluye directrices explícitas que una ESE debe considerar desde el primer día:
- El PTRRMR debe articularse integralmente con PBIS, PMIDS/PMIS, Planes Territoriales de Salud y Planes de Desarrollo, garantizando coherencia técnica, financiera y operativa.
- El lineamiento es de obligatorio cumplimiento para entidades territoriales (formulación, implementación, seguimiento y evaluación) y también para las ESE en el marco de la implementación.
- La habilitación (Resolución 3100 de 2019 y modificatorias) no debe interpretarse como restricción para ampliar o reorganizar oferta; la habilitación es un instrumento para atención segura y de calidad, pero no limita complementariedad ni completitud de servicios requeridos por la red.
- La actualización del PTRRMR puede ser parcial o integral; se activa por cambios epidemiológicos/demográficos, cambios en red pública (creación/fusión/cierre de ESE o sedes), nuevas tipologías/servicios/tecnologías, actualización PBIS/PMIDS, cambios normativos, emergencias, o hallazgos del seguimiento.
Ruta rápida de adopción para gerentes de ESE: 90 días alineados con el plazo territorial
Sin inventar cargas adicionales, una ESE puede organizar su adopción del PTRRMR con una hoja de ruta de 90 días (coherente con el plazo de tres meses fijado para formulación/actualización territorial).
Primeros 30 días: ordenar información y rol funcional
- Confirmar delimitación de territorio y población, y consolidar análisis de brechas prioritarias (primer nivel, complementario, conectividad, articulación en red).
- Definir y documentar el rol funcional de la ESE en red (nivel, resolutividad, portafolio), alineado con tipologías y organización primario–complementario.
Días 31 a 60: convertir criterios determinantes en decisiones operativas
- Ajustar rutas y flujos, con énfasis en referencia y contrarreferencia y retorno oportuno al nivel primario.
- Construir la estrategia de transporte y comunicaciones integradas, con énfasis en ruralidad y dispersión.
- Aterrizar estrategia digital: interoperabilidad, telesalud, tableros y protección de datos.
Días 61 a 90: seguimiento y evidencia para madurez
- Implementar tablero mínimo con indicadores de acceso y resolutividad (ej. ≤30 minutos; casos resueltos sin remisión) y definir periodicidad.
- Preparar autoevaluación por dimensiones (estructural/funcional/resultados) y plan de mejora, conectando brechas con PBIS/PMIS.
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Descargue aquí la circular externa 041 de 2025 y el lineamiento para la formulación, actualización y ejecución del PTRRMR, y úselo como guía para que la modernización de las redes de las ESE se mida en acceso efectivo, resolutividad del primer nivel, continuidad del cuidado y decisiones basadas en evidencia.
