Del diagnóstico de crisis al veredicto político anticipado
Las recientes declaraciones del presidente de la República, en las que afirma que “todas las EPS que están en quiebra se liquidan” y que, incluso, “hoy todas las EPS están quebradas”, no constituyen únicamente una opinión sobre la situación financiera del sistema. Configuran, en realidad, un mensaje de mayor alcance: la instalación de un veredicto político generalizado sobre el modelo de aseguramiento en salud. La afirmación no distingue entre casos individuales, ni remite a expedientes administrativos concretos, ni a evaluaciones técnicas diferenciadas; por el contrario, proyecta una conclusión global que, en los hechos, antecede cualquier actuación formal de la autoridad competente.
Este tipo de pronunciamientos revela una transformación en la lógica de toma de decisiones públicas. La liquidación de EPS —que en el ordenamiento jurídico colombiano es una medida excepcional, reglada y sustentada en causales objetivas verificables— aparece en el discurso como una consecuencia casi automática de un diagnóstico previamente fijado desde el nivel político. Así, la secuencia institucional se invierte: el análisis técnico deja de ser el punto de partida y pasa a convertirse en un ejercicio posterior de justificación.
Más allá de la discusión sobre la viabilidad del modelo de EPS, lo que hay detrás de estas declaraciones es la sugerencia de una reconfiguración estructural del sistema de salud por vías distintas a las previstas en el orden constitucional. La simultánea alusión a una nueva reforma de salud y a la imposibilidad de operar eficientemente dentro del esquema actual refuerza la idea de que las decisiones administrativas de liquidación podrían estar operando como instrumentos de transformación sistémica, más que como respuestas técnicas a situaciones individuales de insolvencia.
En este contexto, el debate trasciende la situación financiera de determinadas entidades y se traslada al terreno del derecho administrativo: ¿puede una decisión de tal magnitud adoptarse bajo la influencia de un juicio político previo? ¿Qué ocurre cuando el discurso antecede al expediente? ¿Y en qué medida estas circunstancias pueden comprometer la validez de los actos administrativos que eventualmente se expidan? Estas preguntas constituyen el punto de partida para analizar los riesgos de nulidad que enfrentan las decisiones de liquidación cuando se apartan de su fundamento técnico y jurídico.
El riesgo de invertir el orden jurídico de las decisiones
En el nuevo guion de esta novela del sistema de salud, parecería que el orden lógico se ha invertido: primero el discurso, después la motivación de los actos administrativos (para que coincida con la decisión política) y finalmente la lluvia de demandas de nulidad. Es preocupante el discurso del presidente en el que anuncia la liquidación de 7 EPS “que están quebradas”, instalando así el veredicto en la opinión pública para luego ordenar la construcción del expediente que pretende justificarlo. ¿Para qué expediente si ya hay veredicto? La tentación de gobernar por redes sociales convierte decisiones complejas, que deberían estar ancladas en evidencia técnica y a un debido proceso, en actos administrativos con vicios de nulidad.
Control judicial previo y proyección de nulidad en liquidaciones masivas
La suspensión provisional del Decreto 0182 de 2026 por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia constituye un precedente inmediato que anticipa el estándar de control que aplicará la jurisdicción contencioso-administrativa frente a decisiones estructurales en el sistema de salud. Los tres ejes argumentativos que sustentaron la medida cautelar —la vulneración del derecho a la libre elección, el riesgo en la continuidad del servicio y la inestabilidad del sistema— no son exclusivos del decreto suspendido, sino que reflejan límites materiales del ordenamiento jurídico que también resultan plenamente trasladables a eventuales actos administrativos de liquidación masiva de EPS. En efecto, la eliminación simultánea de múltiples aseguradores restringe de facto la libertad de escogencia de los afiliados, no ya por una norma general sino por la supresión de las opciones disponibles en el mercado, lo que podría ser interpretado como una afectación sustancial de un derecho de rango constitucional.
De igual manera, los riesgos advertidos por el Tribunal en materia de continuidad del servicio e inestabilidad sistémica adquieren incluso mayor intensidad en el escenario de liquidaciones masivas. La reasignación acelerada de millones de afiliados —particularmente pacientes de alto costo, gestantes y poblaciones vulnerables— hacia entidades receptoras ya tensionadas por la insuficiencia de la UPC, reproduce las mismas preocupaciones que motivaron la suspensión del decreto, pero en un contexto de mayor fragilidad institucional. En este sentido, los argumentos utilizados para suspender una medida de reorganización territorial del aseguramiento podrían constituirse en la base jurídica para declarar la nulidad de actos de liquidación que, bajo una lógica similar de redistribución forzada, comprometan la continuidad, la capacidad operativa del sistema y la garantía efectiva del derecho a la salud.
Marco normativo de las liquidaciones de EPS
El proceso de liquidación de EPS se rige por un entramado normativo compuesto por la Ley 100 de 1993, la Ley 1122 de 2007, la Ley 1438 de 2011, la Ley 1949 de 2019 y el Decreto 780 de 2016. A su vez, se integran principios del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), especialmente en lo relativo a intervención, toma de posesión y liquidación forzosa administrativa. Estas normas establecen que la liquidación es una medida extrema y subsidiaria, precedida por acciones de vigilancia, intervención y recuperación.
El diseño normativo del sistema prevé una lógica progresiva y prudencial. Antes de llegar a la liquidación, deben agotarse medidas de seguimiento, planes de mejoramiento, programas de recuperación y, en última instancia, procesos de intervención administrativa. La liquidación es, por definición, una medida de última ratio, justificada únicamente cuando se demuestra la inviabilidad de la entidad y el riesgo cierto para la continuidad del servicio. En este sentido, no basta con afirmar que una EPS “está quebrada”; es indispensable probarlo dentro de un expediente administrativo, con soporte técnico, trazabilidad de indicadores FENIX se tomen decisiones con evidencia verificable.
Cuando la decisión política antecede al acto administrativo
Cuando el criterio técnico pierde frente al micrófono y a la velocidad de los trinos presidenciales, el escenario deja de ser administrativo para convertirse en una disputa sobre decisiones políticas. Así se configura el terreno propicio para la nulidad: decisiones anticipadas, motivaciones reconstruidas a posteriori y autoridades técnicas sometidas a la presión del discurso. El tránsito es previsible y casi mecánico: de la tribuna pública al Consejo de Estado. Y no es una hipótesis lejana. La jurisdicción contencioso-administrativa ha sido consistente en controlar los excesos del poder cuando se intenta reconfigurar el Sistema General de Seguridad Social en Salud por la vía administrativa.
Antes de adoptar una decisión de liquidación, la Superintendencia Nacional de Salud debe agotar medidas progresivas: i) vigilancia especial, ii) programas de recuperación, iii) intervención forzosa administrativa y iv) toma de posesión. Estas etapas responden al principio de proporcionalidad y al enfoque de supervisión basada en riesgos, que busca preservar la continuidad del aseguramiento y del servicio público, además proteger los recursos públicos.
En estos procesos, la Superintendencia Nacional de Salud toma los estándares del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, estableciendo, por analogía, los criterios técnicos que se usan para la intervención de entidades financieras, tales como deterioro patrimonial, iliquidez y riesgos sistémicos. Por analogía funcional, estos estándares son relevantes para las EPS en tanto administradoras de recursos públicos en salud. La liquidación debe responder a causales objetivas verificables y no a consideraciones discrecionales sin sustento técnico y con tinte político.
Reconfiguración implícita del sistema de salud
En este contexto, no resulta difícil advertir una línea de acción orientada a la supresión progresiva del modelo de EPS y al fortalecimiento de una entidad como Nueva EPS bajo una lógica de control plenamente estatal. Las recientes decisiones de reforma estatutaria, sumadas al anuncio de su conversión en una entidad 100% pública, sugieren no solo un rediseño institucional, sino también la eventual salida forzada de las Cajas de Compensación Familiar mediante mecanismos que, en la práctica, implicarían la enajenación obligatoria de su participación accionaria.
Paralelamente, la tendencia a trasladar de manera sistemática los afiliados de EPS en proceso de liquidación hacia Nueva EPS permite inferir una estrategia de concentración del aseguramiento en un operador público dominante. Esta dinámica, más allá de sus eventuales justificaciones en el plano de la política pública, evoca un retorno funcional a esquemas previos a la Ley 100 de 1993, caracterizados por la centralización del aseguramiento en entidades estatales similares al antiguo Instituto de Seguros Sociales.
Límites del poder administrativo frente a reformas estructurales
Sin embargo, el punto crítico no radica en la orientación del modelo —cuya discusión es legítima en una democracia— sino en el instrumento utilizado para materializarla. Pretender una transformación estructural del sistema de salud mediante decisiones administrativas individuales, como lo son los actos de intervención y liquidación de EPS, desborda los límites del poder administrativo y expone dichas actuaciones a un alto riesgo de invalidez por desviación de poder, falsa motivación y violación del debido proceso. En este escenario, lo que está en juego no es únicamente la continuidad o desaparición de ciertos actores del sistema, sino la credibilidad institucional del Estado y la integridad del marco jurídico que protege el derecho fundamental a la salud.
Nulidad de los actos administrativos
Conforme al CPACA, los actos administrativos de liquidación pueden ser anulados por: i) desviación de poder, cuando la finalidad real del acto es distinta a la prevista en la norma; ii) falsa motivación, cuando los hechos o fundamentos técnicos no corresponden a la realidad; iii) violación del debido proceso, al omitir etapas previas obligatorias; y iv) falta de competencia o irregularidades sustanciales en el procedimiento.
En un contexto preelectoral, la sospecha se vuelve casi inevitable: cuando dos intentos previos de reforma estructural al sistema de salud han sido rechazados por el Congreso, resulta difícil sostener que las decisiones sobre la permanencia o salida de actores del sistema obedecen exclusivamente a criterios técnicos. La sustitución de la vía legislativa —propia del debate democrático— por decisiones administrativas con efectos equivalentes puede interpretarse como una forma indirecta de implementar lo que no logró aprobarse en el escenario institucional correspondiente. En ese entorno, la apariencia de imparcialidad se debilita y se refuerza la tesis de que no se trata solo de evaluar la viabilidad de unas entidades, sino de reconfigurar el sistema por una vía distinta. Y en derecho administrativo, tan relevante como la legalidad de la decisión es su apariencia de neutralidad: cuando esta se erosiona, el acto queda expuesto no solo al escrutinio político, sino al control de legalidad.
El ordenamiento jurídico colombiano es claro en un punto esencial: la intervención y eventual liquidación de una EPS no es una decisión política, sino una actuación administrativa reglada, sometida a causales específicas, a un procedimiento técnico y a un estándar riguroso de motivación. No se trata de una facultad discrecional del Ejecutivo, sino de una competencia atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud, en su calidad de autoridad de inspección, vigilancia y control. Esta distinción no es meramente formal; es la garantía institucional de que decisiones de alto impacto sobre millones de afiliados se adopten con base en evidencia, indicadores y análisis técnico, y no en orientaciones coyunturales.
Desde la perspectiva del derecho administrativo, los actos de liquidación deben cumplir con requisitos estructurales ineludibles: legalidad, motivación suficiente, debido proceso e imparcialidad. La motivación no es un simple formalismo; es el núcleo de la legitimidad del acto. En ella deben quedar consignadas las razones fácticas y jurídicas que conducen a la decisión, así como la demostración de que se agotaron las alternativas previas. De igual manera, el debido proceso exige que la entidad afectada tenga la oportunidad real de ejercer su defensa y controvertir las decisiones, mientras que la imparcialidad obliga a la autoridad a actuar libre de presiones externas.
Es precisamente en este último punto donde el debate adquiere mayor relevancia. Las declaraciones públicas del presidente, en las que se anticipa la inviabilidad de 7 EPS o se plantea su salida del sistema, no constituyen en sí mismas actos administrativos ni producen efectos jurídicos directos. No obstante, su incidencia no puede ser subestimada. Cuando una decisión parece estar definida en el plano político antes de que la autoridad técnica la adopte formalmente, se introduce un riesgo de contaminación del proceso decisorio que puede comprometer la validez del acto administrativo de liquidación.
El problema no radica en la existencia de una visión de política pública —que es legítima y necesaria en cualquier gobierno—, sino en la posible traslación de esa visión al ámbito de decisiones que deben estar estrictamente fundamentadas en criterios técnicos y legales. Si la autoridad administrativa actúa bajo la presión o la orientación de un discurso político previo, se abre la puerta a cuestionamientos por desviación de poder, es decir, el uso de competencias legales para fines distintos a los previstos en la norma. De igual forma, podría configurarse una falsa motivación si las razones consignadas en el acto no corresponden a la verdadera causa de la decisión, o una vulneración del debido proceso si se demuestra que la decisión estaba predeterminada.
Como las declaraciones políticas no generan automáticamente la nulidad de los actos administrativos, en derecho administrativo, una eventual demanda de nulidad de los futuros actos de liquidación, exige algo más riguroso: la prueba de que dichas declaraciones influyeron de manera efectiva en la decisión, afectando la autonomía técnica de la autoridad competente. Sin embargo, estas declaraciones sí pueden convertirse en elementos probatorios relevantes en eventuales procesos de nulidad, en la medida en que permitan evidenciar un contexto de presión o de falta de independencia decisoria.
Riesgos sistémicos de liquidaciones masivas
La adopción de decisiones de liquidación bajo presión política puede comprometer la legalidad de los actos administrativos, generando litigiosidad y eventuales condenas contra el Estado. Esto afecta la seguridad jurídica del sistema y puede desestabilizar la función de aseguramiento.
A ello se suma un riesgo aún más delicado: la posible parálisis del servicio público. La reubicación de afiliados en otras EPS, aunque diseñada como mecanismo de continuidad, no ocurre en un sistema sano sino en uno tensionado estructuralmente por la insuficiencia de la UPC. En un entorno donde prácticamente todas las EPS enfrentan presiones financieras, trasladar población no elimina el problema, sino que lo redistribuye y, en muchos casos, lo agrava. El riesgo deja de ser individual para convertirse en sistémico: saturación de redes, incremento de barreras de acceso, deterioro en la oportunidad de la atención y, en última instancia, una afectación generalizada de la garantía efectiva del derecho a la salud.
Independencia de la Superintendencia Nacional de Salud y crisis de legitimidad
La independencia de la autoridad de inspección, vigilancia y control no es una abstracción teórica; es una condición verificable en la práctica. Y en el escenario reciente, esa independencia ha sido seriamente cuestionada. La sucesión de intervenciones masivas de EPS ha estado precedida por declaraciones públicas del propio jefe de Estado anticipando su caída “como fichas de dominó” (el famoso shú shú shú) , así como por afirmaciones de la entonces ministra de Salud, Carolina Corcho, en el sentido de que era necesario provocar una crisis explícita para viabilizar la reforma del sistema. Cuando estos mensajes, emitidos desde el nivel político, se ven seguidos por una cascada de actos administrativos de intervención forzosa —para administrar o para liquidar— expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud, la línea entre dirección política y decisión técnica se difumina peligrosamente.
Este debate tiene implicaciones profundas para la sostenibilidad institucional del sistema de salud. La confianza en las decisiones de la Superintendencia Nacional de Salud no depende únicamente de su capacidad técnica, sino, de manera decisiva, de su independencia. Cuando se instala la percepción de que sus actuaciones responden a agendas políticas previamente definidas, se erosiona la legitimidad del sistema de inspección, vigilancia y control y se incrementa la litigiosidad, con efectos directos sobre la estabilidad del sector. Todo ello obliga a replantear con urgencia el diseño institucional de la Superintendencia, de modo que se blinde frente a interferencias políticas y se garantice que, en cualquier gobierno, actúe como una autoridad técnica, imparcial y sujeta exclusivamente al ordenamiento jurídico, y no como un instrumento coyuntural de confrontación o de imposición ideológica.
En un entorno caracterizado por restricciones fiscales, tensiones en el flujo de recursos y crecientes demandas de servicios, el país necesita decisiones técnicamente sólidas, jurídicamente robustas y políticamente responsables. La transformación del sistema de salud, si ha de ocurrir, debe darse por las vías institucionales correspondientes: el debate democrático, la producción normativa y la deliberación técnica. Sustituir estos procesos por decisiones anticipadas en el discurso público no solo es jurídicamente riesgoso, sino que puede terminar siendo contraproducente para los mismos objetivos de política pública que se persiguen.
La garantía del derecho fundamental a la salud no se logra únicamente mediante la expansión normativa o la eliminación de actores del sistema, sino a través del fortalecimiento de las instituciones encargadas de hacerlo efectivo. Preservar la autonomía técnica de la autoridad administrativa no es un obstáculo para la reforma; es, por el contrario, una condición indispensable para que cualquier transformación sea jurídicamente sostenible y socialmente legítima.
La liquidación masiva como evidencia de falla regulatoria
El marco normativo colombiano no concibe la liquidación como un punto de partida, sino como el desenlace de un proceso escalonado de inspección, vigilancia y control (IVC) orientado, en esencia, a preservar la continuidad del servicio público. Desde la supervisión basada en riesgos —incorporada por la Superintendencia Nacional de Salud con apoyo del Banco Mundial— se despliegan medidas graduales: seguimiento de indicadores, requerimientos de información, programas de mejoramiento institucional, imposición de medidas cautelares, vigilancia especial, y eventualmente la intervención forzosa administrativa para administrar y finalmente la liquidación. Solo cuando todas estas herramientas fracasan, el ordenamiento permite acudir a la liquidación.
Por ello, liquidar no es un logro regulatorio: es la constatación de un fracaso. Es la declaración tácita de que el Estado no logró corregir oportunamente las fallas, no pudo preservar la entidad ni garantizar su viabilidad, y llegó tarde en su función de prevención. Cuando un sistema exhibe múltiples intervenciones y liquidaciones sucesivas, no está mostrando eficacia del control, sino la evidencia acumulada de una incapacidad institucional para sostener y estabilizar a los actores encargados de garantizar el servicio público.
La confianza como activo crítico
La analogía con el sector financiero resulta inevitable y profundamente ilustrativa. El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) denomina expresamente su régimen de intervención como “medidas para la preservación de la confianza pública”, reconociendo que el activo más valioso de cualquier sistema es la credibilidad. Si un gobierno interviniera y liquidara, uno tras otro, a los bancos del sistema, el resultado no sería interpretado como un ejercicio exitoso de supervisión, sino como un colapso del modelo y de la capacidad regulatoria del Estado. La reacción sería inmediata: pánico financiero, retiros masivos, pérdida de confianza sistémica.
En salud, aunque los mecanismos de reacción social son distintos, el efecto reputacional es igualmente devastador. La reiteración de liquidaciones instala en el imaginario colectivo la idea de un sistema inestable, incapaz de sostener a sus operadores, y erosiona la confianza de usuarios, prestadores e inversionistas. Por eso, más que celebrar intervenciones o liquidaciones, la reflexión de fondo debe ser otra: qué tan eficaz está siendo el Estado en evitar que el sistema llegue a ese punto. Porque cuando la liquidación se vuelve recurrente, deja de ser una herramienta excepcional y se convierte en un síntoma estructural de fracaso.
Reflexión final
En este escenario, será inevitable que las decisiones de liquidación que se expidan en los próximos meses sean sometidas al escrutinio de la jurisdicción contencioso-administrativa. Como ha ocurrido históricamente, corresponderá al Consejo de Estado preservar la confianza institucional mediante un control riguroso de legalidad, especialmente frente a eventuales demandas de nulidad que aleguen desviación de poder, falsa motivación o afectación de la independencia técnica de la autoridad de inspección, vigilancia y control. Si el material probatorio permite evidenciar presiones indebidas o la predeterminación de las decisiones desde el nivel político, será precisamente la solidez del control judicial la que garantice la vigencia del Estado de derecho. Al mismo tiempo, este momento debe servir como punto de inflexión para el debate legislativo: el próximo Congreso tiene la responsabilidad de repensar el diseño institucional de la Superintendencia Nacional de Salud, blindándola frente a los vaivenes políticos e ideológicos y fortaleciendo su autonomía, de modo que sus decisiones respondan exclusivamente a criterios técnicos y jurídicos, y no a coyunturas de poder.
Referencias
1. Congreso de la República de Colombia. Ley 100 de 1993.
2. Congreso de la República de Colombia. Ley 1122 de 2007.
3. Congreso de la República de Colombia. Ley 1438 de 2011.
4. Congreso de la República de Colombia. Ley 1949 de 2019.
5. Ministerio de Salud y Protección Social. Decreto 780 de 2016.
6. Congreso de la República de Colombia. Ley 1437 de 2011 (CPACA).
7. Superintendencia Nacional de Salud. Resolución 4559 de 2018.
8. Espinosa O, et al. El fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Salud. Med. 2022.
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