En un momento de alta tensión por cuentas acumuladas entre aseguradores, prestadores y proveedores, un concepto del Consejo de Estado aclaró que la Unidad de Pago por Capitación (UPC) puede utilizarse para pagar cartera o pasivos de vigencias anteriores, incluso si los recursos se reciben en un periodo posterior al de la deuda. El pronunciamiento fue emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, tras una consulta del Ministerio de Salud y Protección Social, y condicionó esta posibilidad a que las obligaciones no estén prescritas y a que el pago no comprometa la continuidad de la atención.
El documento se enfoca en un punto operativo del flujo financiero del aseguramiento; si el principio de anualidad presupuestal, asociado a limitar ciertos recursos al periodo fiscal, aplicaba o no a la UPC. La Sala respondió que no, al precisar que estos recursos no hacen parte del Presupuesto General de la Nación y que tienen naturaleza parafiscal con destinación específica. Además, el concepto abordó dos aspectos adicionales conectados con el mismo problema de flujo: la radicación de facturas por parte de las IPS y el uso de inversiones de reservas técnicas para cubrir obligaciones de vigencias diferentes.
En el marco del aseguramiento, la UPC se entiende como el valor que financia la atención y las tecnologías en salud incluidas en el Plan de Beneficios en Salud (PBS) para cada afiliado. Por eso, el concepto se propone como una guía de interpretación para decisiones de pago que, en la práctica, impactan la liquidez del sistema y la continuidad del servicio.
La Sala también contextualiza el papel de la ADRES como administradora de recursos del sistema y cita que su función es “gestionar y proteger el adecuado uso de los dineros que soportan la prestación de los servicios de salud, así́ como de los pagos, giros y transferencias que se deben realizar a los diferentes agentes que intervienen en el mismo sistema”.
¿Pueden las EPS usar la UPC para pagar cartera de vigencias anteriores?
El concepto responde afirmativamente y lo hace con una justificación directa sobre la naturaleza de estos recursos. Para la Sala, “el principio de anualidad presupuestal no es aplicable a los recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), pues no hacen parte del presupuesto general de la Nación, ya que el Legislador no los ha incluido expresamente. Además, son recursos parafiscales que tienen una destinación especifica”. Con esa base, la conclusión práctica es que las EPS pueden destinar UPC reconocida en una anualidad para cubrir obligaciones de años previos, siempre dentro de límites.
El documento señala que la anualidad existe en la fijación de la UPC, pero no se traduce automáticamente en una restricción de uso por vigencia. En palabras del propio concepto, “la parafiscalidad de los recursos para la salud, en especial de la UPC, está dada en clave del uso, es decir, de su destinación especifica, más no en términos de vigencia, aun cuando la Unidad sea determinada cada año fiscal”. Es decir, el criterio determinante es la destinación a salud dentro del marco legal, no el cierre anual.
A partir de esa interpretación, la Sala autoriza el pago de cartera previa con UPC de una anualidad distinta, con condiciones expresas. El concepto establece que las EPS “están facultadas para realizar pagos de cartera” de vigencias anteriores, siempre que se preserve la continuidad del servicio y no exista prescripción de la obligación, y sujeta esa decisión a principios del sistema.
Para que el criterio sea aplicable sin ambigüedades, el concepto deja un conjunto de condiciones que deben verificarse, y que conviene leer como requisitos mínimos de cumplimiento:
- Mantener la continuidad del servicio, en garantía del derecho fundamental a la salud.
- Verificar que las obligaciones no hayan prescrito.
- Sujetar el pago a los principios de eficiencia, oportunidad y conveniencia del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
- Evaluar la decisión con base en la operación y liquidez de cada EPS: “Es deber y responsabilidad de las EPS, conforme sus flujos de caja y su situación financiera y operativa, evaluar, ponderar y decidir la mejor alternativa posible para la destinación de los recursos, en aras de evitar la paralización o interrupción del servicio”.
En ese mismo sentido, el concepto deja claro que el uso de recursos para cubrir deudas previas no debe traducirse en un deterioro del servicio presente. La autorización está construida alrededor de un propósito operativo: evitar interrupciones y preservar la atención de los afiliados, mientras se atienden obligaciones acumuladas que siguen vigentes.
¿Cómo queda la radicación de facturas y el uso de reservas técnicas?
El documento también despeja una duda frecuente en la relación entre EPS e IPS si las facturas deben radicarse dentro de la misma vigencia anual a la que “correspondería” la UPC. La Sala responde que no. Su formulación es explícita: “La radicación de la facturación no está condicionada o asociada a la anualidad o vigencia de la UPC”. En la práctica, esto separa el calendario de fijación anual de la UPC del calendario real de prestación, facturación y cobro.
En lugar de una restricción por año fiscal, el concepto remite la radicación al momento en que las partes pueden hacerlo según la modalidad de pago, y la ancla al hecho asistencial. Indica que debe realizarse “en el instante en que las modalidades de pago acordadas entre los prestadores de servicios de salud y los proveedores de tecnologías en salud lo permitan” y que, por disposición legal, procede “a partir del cumplimiento del servicio de salud, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente”. Con ello, el documento refuerza que la radicación depende de la prestación efectiva y de las reglas contractuales y operativas vigentes.
El tercer componente del concepto es el manejo de las reservas técnicas. La Sala concluye que las EPS pueden utilizarlas en específico, sus inversiones para pagar obligaciones de servicios de salud correspondientes a vigencias distintas a aquellas para las cuales se constituyeron, y añade un punto operativo relevante: esto puede hacerse “sin necesidad de acto administrativo que lo autorice”, siempre y cuando no haya prescripción. En paralelo, el concepto recuerda que esta posibilidad no elimina deberes regulatorios ni controles institucionales.
En el mismo apartado, la Sala menciona el rol de supervisión y la necesidad de respetar la regulación vigente, además del deber de intervención de la autoridad competente cuando haya riesgos o incumplimientos. Así, el concepto habilita la acción de pago bajo condiciones, pero mantiene la exigencia de cumplimiento normativo y la vigilancia del sistema.
En sus consideraciones finales, el documento reconoce que existe un “vacío jurídico” sobre el uso de la UPC para vigencias anteriores y sobre la inversión de reservas técnicas, y explica que su contenido responde a una interpretación estricta del marco constitucional y legal aplicable. En ese cierre, la Sala incorpora un llamado institucional orientado a la protección del derecho a la salud y al buen uso de recursos, al señalar que los actores deben “promuevan y garanticen el adecuado uso de los recursos del sistema e implementen los mecanismos idóneos y efectivos, para salvaguardar el derecho fundamental a la salud de los usuarios activos del sistema”.
En conjunto, el concepto deja una regla operativa clara: los recursos pueden fluir para cubrir obligaciones previas si se mantiene la continuidad del servicio, si las cuentas no están prescritas y si se respeta la destinación específica y la regulación aplicable, sin convertir el calendario anual de fijación de la UPC en una barrera para la gestión de cartera.
