El reciente auto del Consejo de Estado, proferido el 21 de noviembre de 2025, que niega la solicitud de aclaración sobre la suspensión provisional del Decreto 0858 de 2025 reconfigura el debate jurídico y operativo del sector salud en torno al alcance real de la medida cautelar. Esta decisión reafirma que la suspensión provisional del Decreto 0858 se mantiene sin precisiones adicionales sobre la normatividad aplicable, ni sobre la posible reviviscencia del Decreto 1599 de 2022, lo que introduce interrogantes para entidades territoriales, EPS e instituciones prestadoras sobre el marco operativo vigente mientras avanza el juicio de nulidad.
¿Qué motivó la solicitud de aclaración del Ministerio de Salud?
El Ministerio de Salud elevó una solicitud de aclaración argumentando que el auto de suspensión del 21 de octubre de 2025 generaba “serias dudas” relacionadas con su alcance. La petición fue radicada el 30 de octubre de 2025, dentro del término legal contado desde la notificación efectuada el 27 del mismo mes. La cartera sostuvo que la providencia no precisó cuáles artículos del Decreto 0858 quedaron realmente suspendidos ni qué ordenamiento jurídico debía aplicarse mientras la medida cautelar estuviera vigente.
Una de sus principales preocupaciones fue determinar si la suspensión implicaba la reviviscencia del Decreto 1599 de 2022, que regulaba elementos del modelo previo, o si, por el contrario, se generaba un vacío normativo en relación con el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo. Y señaló que esta incertidumbre afectaba directamente a las entidades territoriales, a las EPS y a demás actores que requieren lineamientos claros para su funcionamiento.
El Ministerio también afirmó que existía una aparente incongruencia en el auto que decretó la suspensión provisional, al haber suspendido integralmente el Decreto 0858 con fundamento únicamente en el estudio de seis de sus cincuenta y tres artículos. Por ello solicitó la aclaración o, de manera subsidiaria, la adición del auto.
Además, durante el trámite, el demandante Andrés Forero Molina puntualizó que la suspensión de los efectos del Decreto 0858 también bloquea la ejecución de las resoluciones que lo desarrollaron, particularmente la Resolución 1789 del 4 de septiembre de 2025 y la Resolución 2161 del 17 de octubre de 2025, dado que se trata de actos reglamentarios dependientes del decreto suspendido.
¿Por qué el Consejo de Estado negó la aclaración solicitada?
El Consejo de Estado determinó que no procedía la aclaración porque la providencia del 21 de octubre de 2025 no contiene frases o conceptos que ofrezcan motivo de duda, tal como exige el artículo 285 del Código General del Proceso (CGP). Esta disposición, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, establece que la aclaración solo procede cuando en la parte resolutiva, o en aspectos que influyan directamente en ella, exista una ambigüedad real que impida su comprensión.
La corporación precisó que su auto se limitó a decretar la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0858, sin introducir condicionamientos o excepciones, por lo que no es función del juez especificar el régimen aplicable durante la suspensión ni indicar si rige normativa previa. Estos asuntos, subrayó la Sala, pertenecen al campo administrativo y no al judicial, y no pueden ser definidos como si el Consejo fuera un órgano de consulta.
En cuanto a la supuesta incongruencia alegada por el Ministerio, la Sala aclaró que el análisis jurídico no fue fragmentado, sino integral. Los artículos citados en la decisión se utilizaron únicamente como ejemplos para ilustrar los aspectos más relevantes de la posible extralimitación del Ejecutivo. La aclaración no puede usarse para reabrir el debate jurídico, ni para solicitar una ampliación o reforma de la decisión, pues el artículo 285 prohíbe que un juez modifique su providencia a través de esta figura.
Finalmente, el Consejo recordó que la providencia que decide una aclaración no admite recursos, aunque dentro de su ejecutoria pueden interponerse los recursos que procedan contra la decisión original.
Impacto operativo para las entidades del sistema de salud
La decisión implica que el sector debe continuar operando sin una guía judicial o administrativa explícita sobre la normatividad aplicable, ya que el Consejo de Estado se abstuvo de definir si existe o no reviviscencia normativa. Este escenario obliga a las entidades del sistema a interpretar el marco legal vigente basándose únicamente en la suspensión del Decreto 0858, sin que exista un pronunciamiento adicional de la autoridad judicial.
Las entidades territoriales, que en el Decreto 0858 asumían la dirección de las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), quedan sin la estructura operativa diseñada por el Gobierno para reorganizar la prestación de servicios. Esta pausa normativa afecta la planeación territorial y detiene la transición hacia un modelo centrado en la atención primaria.
Para las EPS, la suspensión evita modificaciones profundas en su rol dentro del aseguramiento, preservando temporalmente el esquema vigente antes del decreto suspendido. La Sala recordó que los cambios contemplados por el Decreto 0858 invadían competencias exclusivas del legislador, razón fundamental para la medida cautelar.
Evaluación jurídica de la suspensión provisional del Decreto 0858
El Consejo de Estado reiteró que la suspensión provisional como medida cautelar busca impedir que actos presuntamente contrarios al ordenamiento jurídico sigan produciendo efectos mientras se decide su legalidad. Recordó que, para su procedencia, deben cumplirse los requisitos de:
- Solicitud de parte,
- Evidencia preliminar de violación normativa al confrontar el acto con normas superiores o con las pruebas allegadas,
- Acreditación sumaria de perjuicios cuando se trata de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho.
La Sala también reafirmó que la creación de las RIITS, la reasignación de competencias a entidades territoriales y la redefinición del rol de las EPS excedían la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, al sustituir el modelo dispuesto por el legislador y reorganizar elementos esenciales del servicio público de salud. Estas razones justificaron la medida cautelar decretada originalmente
Entre tanto, la negativa del Consejo de Estado marca un precedente relevante para las políticas y regulaciones del sector salud, cualquier transformación estructural, especialmente la reorganización territorial, la dirección de redes y la redefinición del rol de las EPS, requiere respaldo legislativo y no puede implementarse mediante decretos reglamentarios.
El proceso confirma que la reorganización territorial y funcional del modelo preventivo, predictivo y resolutivo se encuentra temporalmente detenida, con implicaciones directas en la planificación estratégica, la coordinación entre actores y la formulación de nuevas políticas públicas en salud.
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