El Tribunal Administrativo de Antioquia ratificó la suspensión de los efectos del Decreto 0182 de 2026, expedido por el Gobierno Nacional para reorganizar territorialmente el aseguramiento en salud y la operación de las EPS en Colombia. La decisión quedó contenida en una sentencia de primera instancia emitida el 27 de agosto, en la que la Sala Tercera de Decisión amparó derechos colectivos relacionados con la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud, la salubridad pública y la libre competencia económica, y dispuso que el decreto continúe sin producir efectos mientras el juez competente define su legalidad.
La decisión consolida una suspensión que ya venía operando desde marzo. El 10 de marzo de 2026, el mismo Tribunal había decretado una medida cautelar de urgencia que ordenó abstenerse de materializar las disposiciones del Decreto 0182 mientras avanzaba la acción popular. Posteriormente, el 16 de julio, el Consejo de Estado respaldó esa medida al considerar razonablemente fundadas las preocupaciones frente a los posibles efectos de la reorganización sobre el aseguramiento, la libre escogencia de los usuarios y la capacidad de las EPS que eventualmente recibirían nuevos afiliados.
Con el fallo del 27 de agosto, la protección deja de depender únicamente de una cautela provisional. La medida cautelar será levantada cuando la sentencia quede ejecutoriada, pero será sustituida por la suspensión de los efectos del decreto ordenada dentro del propio fallo. Esto significa que el Decreto 0182 continuará sin aplicarse hasta que el juez natural competente adopte una decisión sobre su legalidad, sin que la sentencia del Tribunal implique por sí misma que el acto administrativo haya sido anulado.
El fallo ampara derechos colectivos relacionados con la atención en salud
La Sala concluyó que, bajo las condiciones acreditadas durante el proceso, la implementación del Decreto 0182 podía comprometer derechos colectivos asociados con el acceso eficiente y oportuno a los servicios de salud, el acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública y la libre competencia económica. El Tribunal precisó que su análisis no estaba dirigido a decidir si el decreto es legal o ilegal, sino a establecer si sus efectos podían representar una amenaza concreta para esos derechos mientras se produce una definición judicial sobre la validez de la regulación.
La sentencia adoptó cuatro decisiones principales
- Amparar los derechos colectivos relacionados con la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud, la salubridad pública y la libre competencia económica.
- Suspender los efectos del Decreto 0182 de 2026 hasta que el juez competente resuelva sobre su legalidad.
- Levantar la medida cautelar previa cuando la sentencia quede ejecutoriada, debido a que será sustituida por la medida de protección contenida en el fallo.
- No imponer condena en costas durante esta primera instancia.
Para el Tribunal, imponer únicamente obligaciones de seguimiento o verificación a las autoridades no resultaba suficiente para neutralizar la amenaza identificada. La Sala consideró que la ejecución del modelo podía comprometer la continuidad, oportunidad y calidad de los servicios de salud, restringir materialmente la libre escogencia de los afiliados y afectar las condiciones de competencia entre las EPS que operan en distintos municipios del país.
¿Por qué Nueva EPS quedó en el centro del análisis judicial?
Uno de los principales asuntos discutidos durante el proceso fue el posible efecto de la reorganización territorial sobre Nueva EPS. El demandante sostuvo que la aplicación del nuevo modelo podría implicar la reasignación de cerca de seis millones de afiliados entre distintas entidades y estimó que aproximadamente 2,6 millones podrían terminar en Nueva EPS, una entidad que cuenta con más de 11 millones de usuarios y que se encuentra sometida a intervención forzosa administrativa por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
Durante el proceso se analizaron particularmente cuatro elementos
- La cantidad de afiliados adicionales que eventualmente podría recibir Nueva EPS como consecuencia de la reorganización territorial.
- La capacidad financiera, administrativa, operativa y asistencial de la entidad para asumir una población mayor.
- La posible concentración territorial del aseguramiento en municipios donde disminuiría el número de EPS disponibles.
- Los efectos de esa concentración sobre la libre escogencia, la continuidad de los servicios y la competencia entre aseguradoras.
Las cifras de seis millones de reasignaciones y 2,6 millones de posibles traslados a Nueva EPS corresponden, sin embargo, a los cálculos y argumentos presentados por la parte demandante y no a una orden expresa del Decreto 0182. El Ministerio de Salud negó durante el proceso que la regulación ordenara trasladar directamente ese número de personas y explicó que el decreto establece criterios generales para reorganizar territorialmente el aseguramiento, cuya aplicación depende de actuaciones administrativas posteriores.
Aun con esa precisión, el Tribunal consideró relevante evaluar la situación de Nueva EPS frente a la posibilidad de recibir una población adicional. La Sala concluyó que el material probatorio permitía identificar una amenaza cierta relacionada con la implementación del modelo, la capacidad de las entidades receptoras y los efectos que una mayor concentración territorial del aseguramiento podría producir sobre la prestación de los servicios, la libertad de elección y la competencia económica.
La suspensión ya había sido ordenada en marzo
El antecedente inmediato del fallo se produjo el 10 de marzo de 2026, cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó una medida cautelar de urgencia y ordenó abstenerse de materializar las disposiciones del Decreto 0182 hasta que se resolviera de fondo la acción popular. En ese momento, el despacho consideró que permitir la ejecución del nuevo modelo podía modificar de manera significativa la estructura territorial del aseguramiento y generar consecuencias difíciles de revertir para los usuarios que eventualmente fueran trasladados.
Dentro de ese análisis preliminar, el Tribunal advirtió que la aplicación de las reglas contenidas en el decreto podía llevar a que Nueva EPS quedara como única aseguradora de los regímenes contributivo y subsidiado en 502 municipios del país. También cuestionó que no se hubiera evaluado suficientemente el número máximo de afiliados que la entidad podía asumir teniendo en cuenta su situación financiera, su capacidad operativa y logística, su red de prestadores y las condiciones institucionales disponibles para atender una población adicional.
El Ministerio de Salud apeló esa medida, pero el Consejo de Estado la respaldó el 16 de julio de 2026. La Sección Primera consideró que la solicitud cautelar estaba razonablemente fundada y señaló que podía existir un riesgo para los derechos colectivos si se trasladaban usuarios hacia entidades sometidas a intervención o vigilancia sin contar con certeza suficiente sobre su capacidad financiera, administrativa, tecnológica y operativa para recibirlos.
Minsalud defendió el modelo de reorganización territorial
Durante el proceso, el Ministerio de Salud sostuvo que el Decreto 0182 fue expedido para enfrentar problemas estructurales del aseguramiento, entre ellos la fragmentación de la afiliación, la insuficiente escala poblacional para gestionar adecuadamente el riesgo, las ineficiencias operativas y las dificultades presentes en territorios con baja densidad poblacional, alta dispersión geográfica y oferta limitada de servicios. Según la cartera, los mecanismos diferenciales de operación territorial buscan fortalecer la continuidad del aseguramiento y mejorar la conformación de redes de prestación.
El Ministerio también negó que el decreto hubiera sido diseñado para beneficiar específicamente a Nueva EPS o que eliminara las exigencias financieras y operativas que deben cumplir las aseguradoras. La cartera explicó que los mecanismos de asignación especial buscan evitar que los usuarios queden sin aseguramiento cuando una EPS deja de operar en un territorio y recordó que, transcurridos 60 días desde una asignación, el afiliado puede solicitar traslado a otra entidad disponible en la respectiva jurisdicción.
El Tribunal no declaró ilegítimos esos objetivos ni prohibió al Gobierno desarrollar una política de reorganización territorial del aseguramiento. La conclusión de la Sala fue que, mientras subsistan las condiciones acreditadas dentro del proceso, la implementación del modelo no cuenta con garantías suficientes para evitar los riesgos identificados sobre los derechos colectivos protegidos.
¿La suspensión significa que el Decreto 0182 fue anulado?
La sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia no declara la nulidad del Decreto 0182 de 2026 ni resuelve de manera definitiva si la regulación es legal o ilegal. La acción popular permite al juez adoptar medidas destinadas a detener una amenaza o vulneración de derechos colectivos, pero la definición sobre la validez del acto administrativo corresponde al juez competente dentro del proceso específico de control de legalidad.
Por esta razón, la Sala ordenó que los efectos del decreto permanezcan suspendidos mientras se produce esa decisión. El fallo establece que la medida no anticipa el resultado del proceso sobre la legalidad del Decreto 0182 y que su alcance consiste en impedir temporalmente la producción de los efectos que, según las condiciones acreditadas dentro de la acción popular, representan una amenaza para los derechos colectivos amparados.
La principal diferencia frente a la situación existente desde marzo es que la suspensión ya no dependerá únicamente de una medida cautelar provisional. Cuando la sentencia quede ejecutoriada, esa cautelar será levantada y será reemplazada por la suspensión ordenada dentro del propio fallo, que continuará vigente hasta que el juez natural decida sobre la legalidad del decreto.
¿Qué pasa ahora con la territorialización de la salud?
Mientras permanezca vigente la decisión judicial, los mecanismos diferenciales de operación territorial previstos en el Decreto 0182 continuarán suspendidos y no podrán desplegar los efectos que fueron analizados dentro de la acción popular. El Tribunal estableció que esa suspensión se mantendrá hasta que el juez competente adopte una decisión sobre la legalidad del acto administrativo, momento en el que deberán aplicarse las consecuencias derivadas de ese nuevo pronunciamiento.
La sentencia del 27 de agosto mantiene así el freno judicial que comenzó con la medida cautelar adoptada en marzo y que posteriormente fue respaldada por el Consejo de Estado. El nuevo escenario traslada ahora el centro de la discusión al proceso encargado de definir la legalidad del Decreto 0182, mientras permanecen abiertos los debates sobre la capacidad de las EPS receptoras, la continuidad de la atención, la libre elección de los usuarios y la concentración territorial del aseguramiento en Colombia.
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