El 24 de febrero de 2026, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 0182 de 2026, cuyo propósito declarado era reorganizar el sistema de aseguramiento en salud mediante un doble enfoque: territorial y poblacional. La norma adicionó un capítulo completo al Decreto Único Reglamentario 780 de 2016 y modificó cinco de sus artículos, estableciendo umbrales mínimos de participación de afiliados por EPS según la categoría del municipio o departamento donde operen.
En la práctica, la regulación fijó límites al número de EPS habilitadas por territorio en función del tamaño poblacional: desde grandes ciudades con más de 500.000 habitantes, donde pueden operar todas las EPS autorizadas (excluyendo las que no alcancen el 3% de participación), hasta municipios de entre 10.001 y 20.000 habitantes, donde solo podría funcionar una. En los territorios más pequeños (hasta 10.000 habitantes), el techo también es de una única EPS.
Como resultado directo de aplicar esta metodología, el Ministerio de Salud produjo un estudio técnico denominado ‘Mecanismos diferenciales para la operación del aseguramiento en salud con enfoque territorial y poblacional’, cuyas conclusiones quedaron consignadas como prueba en el expediente judicial. Ese análisis evidenció que en 502 municipios del país aproximadamente la mitad del total nacional la única EPS autorizada para operar en ambos regímenes sería la Nueva EPS.
La acción popular y los argumentos del demandante
El ciudadano Víctor Raúl Palacio Bohórquez interpuso acción popular ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, invocando la protección de varios derechos colectivos contemplados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998: la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la salud en su componente colectivo, el acceso a servicios públicos eficientes y oportunos, la salubridad pública y la libre competencia económica.
El demandante cuestionó que el Decreto 0182 de 2026 previera traslados obligatorios de cerca de 6.000.000 de usuarios entre EPS, de los cuales aproximadamente 2.600.000 serían asignados forzosamente a la Nueva EPS. Esta entidad, según señaló el actor popular, se encuentra intervenida por la Superintendencia Nacional de Salud desde el 3 de abril de 2024 (Resolución 2024160000003012), no cumple exigencias de capital mínimo ni patrimonio adecuado, registra un incremento de quejas superior al 107% en el último año, acumula decenas de miles de tutelas sin resolver y atraviesa una situación de inviabilidad estructural.
Los argumentos del Tribunal para decretar la medida cautelar
El Magistrado Ponente Daniel Montero Betancur, en el Interlocutorio 44 de 2026 del 10 de marzo, encontró acreditados todos los requisitos exigidos por el artículo 231 del CPACA en armonía con el artículo 25 de la Ley 472 de 1998 para decretar la medida cautelar de urgencia.
En cuanto a la urgencia, el despacho advirtió que la implementación del decreto comenzó desde su publicación, el 25 de febrero de 2026, y que el Ministerio de Salud ya había emitido el estudio que determina qué EPS saldrían de cada territorio. Cualquier demora en la protección cautelar haría irreversibles los efectos del nuevo modelo: las EPS excluidas desaparecerían de los territorios donde se les revoca la autorización, y sería prácticamente imposible restablecer el statu quo mediante una sentencia tardía.
Respecto a la apariencia de buen derecho, el Tribunal identificó al menos tres efectos estructurales del decreto que amenazan potencialmente los derechos colectivos invocados: primero, la eliminación en 502 municipios de toda posibilidad real de libre elección de EPS en ambos regímenes; segundo, el desplazamiento del mercado regulado de un conjunto significativo de entidades que venían autorizadas y cumplían las condiciones para operar; y tercero, la concentración forzada de una población masiva en una EPS intervenida, sin que el estudio técnico demostrara una evaluación suficiente de su capacidad máxima de absorción.
El fallo también cuestionó la solidez metodológica del análisis técnico que sustentó el decreto. Según el Tribunal, los umbrales del 3%, 5%, 10% y 15% de afiliados por ámbito territorial aparecen como ‘simples estimaciones carentes de respaldo técnico verificable’, sin sustento en experiencias previas ni en una metodología explícita. Tampoco se identificaron los criterios que justificaron el número máximo de EPS por territorio ni se evaluó la capacidad de la Nueva EPS para asumir el incremento masivo de afiliación.
El alcance territorial: quiénes resultarían afectados
De acuerdo con el estudio técnico aportado como prueba, el decreto provocaría la revocación de autorización a múltiples EPS en cientos de municipios: Sanitas perdería autorización en 196 municipios; Salud Total, en 144; Cajacopi EPS, en 142; Coosalud EPS, en 124; Famisanar, en 61; Asmetsalud, en 53; Mutual Ser, en 33; Emssanar, en 26; Capital Salud, en 20; Compensar, en 19; EPS SOS y EPS Sura, en 9 cada una; y otras entidades más pequeñas, en cifras menores.
Los 502 municipios donde quedaría solo la Nueva EPS abarcan territorios de 24 departamentos, entre ellos Boyacá con 116 municipios afectados, Cundinamarca con 85, Santander con 70, Nariño con 30 y Tolima con 27, además de departamentos de la Orinoquía y la Amazonía como Guainía, Vaupés y Vichada, donde la precariedad de la red sanitaria hace especialmente crítica la existencia de un único operador.
La decisión: suspensión mientras se resuelve el fondo
Con base en el análisis precedente, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó medida cautelar de urgencia ordenando al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud abstenerse de materializar las disposiciones del Decreto 0182 de 2026 hasta que se profiera sentencia de fondo en la acción popular.
El despacho concluyó que resulta más gravoso negar la medida que concederla, pues si los traslados se materializan sin verificación previa de la capacidad de la Nueva EPS, el eventual colapso de esa entidad generaría consecuencias potencialmente irreparables para la continuidad del aseguramiento en salud de millones de colombianos.
El expediente fue radicado bajo el número 05001 23 33 000 2026 00385 00 y la providencia lleva la firma del magistrado Daniel Montero Betancur, lo puede consultar y descargar a continuación:
