Durante un debate de control político en la Comisión Séptima del Senado, el ministro de Hacienda, Germán Ávila, presentó las proyecciones financieras de la reforma a la salud impulsada por el Gobierno del presidente Gustavo Petro. Según el funcionario, la implementación del nuevo sistema, prevista para el último año de este mandato, representará un gasto de $112,6 billones en 2026, lo que equivale al 6,3 % del Producto Interno Bruto (PIB).
Es clave mencionar que la implementación de la reforma a la salud en 2026 supondría un incremento significativo en el gasto público, equivalente a $11 billones adicionales respecto al año 2025. Según las proyecciones fiscales, mientras en 2025 los recursos disponibles para el sistema alcanzaban los $101,5 billones, en 2026 la cifra ascendería a $112,6 billones, lo que representa un crecimiento del 10,8 %. Este aumento se explica por la necesidad de financiar no solo los costos operativos habituales del sistema, sino también los gastos derivados de la puesta en marcha de las nuevas estructuras contempladas en la reforma, como el fortalecimiento de la red pública, la creación de Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS), la transformación de las EPS en Gestoras de Salud y Vida y la expansión de los programas de atención prioritaria.
El informe presentado por el ministro a su vez revela que el costo del sistema crecerá de forma sostenida en la próxima década. En 2027 se proyecta un gasto de $114,8 billones, mientras que en 2036 alcanzaría los $191,7 billones, cifra que correspondería al 7,28 % del PIB. Estas proyecciones, explicó Ávila, se basan en la disponibilidad de ingresos provenientes de tres fuentes principales: el aporte de la Nación, con un crecimiento promedio del 8,13 % anual; el Sistema General de Participaciones en Salud (SGP), con un aumento estimado del 4,3 %; y las cotizaciones de los afiliados, que crecerían en promedio un 2,87 % anual.
De acuerdo con el análisis elaborado por el Viceministerio Técnico de Hacienda, estos recursos serían suficientes para financiar tanto los costos operativos del sistema como los asociados a la implementación gradual de la reforma. No obstante, el documento también advierte que, a partir de 2028, el gasto podría crecer a un ritmo más acelerado que los ingresos, lo que obligaría a un estricto control fiscal.
Detalle del presupuesto inicial para la reforma a la salud
Para el primer año de operación, el Ministerio de Hacienda estima que el presupuesto nacional destinará $109,9 billones a la reforma sanitaria. De esa suma, $105 billones financiarán los gastos directos en servicios de salud, desde la atención primaria hasta los niveles de mediana y alta complejidad, pasando por el fortalecimiento de la red pública hospitalaria, prestaciones económicas, becas para formación del talento humano, atención a migrantes irregulares y saneamiento de deudas hospitalarias.
A estos se suman $2 billones en gastos indirectos, orientados principalmente al saneamiento financiero de las empresas estatales de salud durante los primeros cinco años, y $1,9 billones para gastos de gestión, vinculados a la operación administrativa y supervisión del sistema.
Cambios estructurales de la reforma
El proyecto de ley propone transformar el actual Sistema General de Seguridad Social en Salud en un modelo basado en el Aseguramiento Social en Salud, con énfasis en la atención primaria. Las actuales Entidades Promotoras de Salud (EPS) se convertirán en Gestoras de Salud y Vida, encargadas de coordinar las Redes Integrales e Integradas de Servicios de Salud (RIISS).
La ADRES se consolidará como el pagador único del sistema, responsable de administrar los recursos, supervisar el gasto y contratar auditorías. Asimismo, se creará un Sistema Público Unificado e Interoperable de Información en Salud (SPUIIS) que permitirá transparentar las transacciones financieras y asistenciales en todo el país. La implementación se realizará en dos etapas, con prioridad para los territorios con menor conectividad y mayores dificultades estructurales.
Gasto proyectado a 2036
El Ministerio de Hacienda proyecta que el gasto total del sistema alcanzará los $180,4 billones en 2036, con un incremento sostenido desde los $109,9 billones previstos en 2026. El desglose incluye:
- Atención primaria en salud: de $21,7 billones en 2026 a $46,9 billones en 2036, con énfasis en la creación de CAPS y equipos territoriales.
- Mediana y alta complejidad: de $76,5 billones a $112,3 billones en el mismo periodo.
- Fortalecimiento de la red pública (ESE → ISE): de $1,0 billones en 2026 a $5,5 billones en 2036.
- Prestaciones económicas: incluyen incapacidades y licencias, con un rubro especial para licencias de maternidad de no cotizantes, que crecerán de $683 mil millones en 2026 a $1,1 billones en 2036.
- Becas para talento humano en salud: $124 mil millones anuales, sujetos a disponibilidad presupuestal.
- Fortalecimiento institucional: $103 mil millones anuales para la ADRES; el refuerzo al INVIMA dependerá de los recursos del Presupuesto General de la Nación.
- Fondo para catástrofes y epidemias: $52 mil millones anuales para ahorro preventivo.
- Gastos indirectos: saneamiento de pasivos de ESE transformadas en ISE, que sumaban $3,9 billones a noviembre de 2024, además de recursos para atención a migrantes y subsidios asociados al SOAT.
Nuevas fuentes de financiación
Uno de los puntos más sensibles del proyecto es la incorporación de nuevas fuentes de financiamiento. El Gobierno propone destinar el 100% del recaudo de los impuestos a las bebidas azucaradas y alimentos ultraprocesados, que aportarían $2,9 billones en 2026 y $4,0 billones en 2036. A ello se suma el 0,5% del IVA social, equivalente a $2,0 billones en 2026 y $2,7 billones en 2036.
El Ministerio de Hacienda aclaró que estas fuentes no constituyen ingresos adicionales, sino una redistribución del gasto dentro del Presupuesto General de la Nación. Es decir, se trata de una recomposición de recursos y no de una inyección nueva de financiamiento, lo que obliga a revisar cuidadosamente las implicaciones fiscales de su destinación exclusiva al sector salud.
Aunque el concepto del Ministerio de Hacienda es favorable, el documento técnico advierte varios riesgos. Entre ellos, el impacto de los pasivos acumulados de las EPS, que en el caso de la Nueva EPS alcanzaban $6,6 billones a diciembre de 2023 y cuya asunción por parte de la Nación podría presionar el balance fiscal.
También preocupa la transición acelerada que fija dos años para la entrada en operación total del sistema y tres años para que la ADRES asuma plenamente sus nuevas funciones. Según Hacienda, estos plazos son más cortos que los previstos en el anteproyecto, lo que aumenta los riesgos de ejecución.
El compromiso de formalizar al personal de salud y establecer un régimen especial laboral es otro de los retos señalados. El Ministerio insiste en que dicho proceso debe ser progresivo y ajustarse a las restricciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Asimismo, advierte que la creación de nuevos fondos, como el de infraestructura y dotación hospitalaria (FIDH), podría generar presiones adicionales sobre el presupuesto si no se incluyen dentro de los techos de gasto.
Un superávit proyectado
A pesar de los riesgos, el Ministerio de Hacienda proyecta un balance positivo para el sistema en el horizonte de análisis. En 2026, el superávit alcanzaría $2,6 billones y, para 2036, llegaría a $11,2 billones. Este resultado, explica el informe, se lograría gracias a la destinación específica de los impuestos saludables y al ajuste en la distribución de recursos dentro del Presupuesto General de la Nación.
El Gobierno sostiene que la reforma es financieramente viable y que sus costos pueden ser absorbidos sin comprometer la sostenibilidad fiscal del país. Sin embargo, el éxito de su implementación dependerá de la capacidad para gestionar riesgos asociados a pasivos históricos, a la transición institucional de las EPS y a la formalización laboral en el sector salud.
Entre tanto, la discusión en el Congreso será definitiva no solo para aprobar la arquitectura normativa de la reforma, sino también para garantizar que los recursos y los tiempos previstos permitan consolidar un modelo que transforme el sistema de salud colombiano sin poner en riesgo su equilibrio financiero.
Descargue aquí el análisis fiscal respecto del informe de ponencia propuesto para tercer debate al proyecto de Ley No 410 de 2025:
