ÚLTIMA HORA: La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, con ponencia del magistrado Carlos Camargo Assis, profirió el Auto 2049 de 2025 el pasado 10 de diciembre de 2025, con un objeto explícito: hacer un balance del cumplimiento de las órdenes estructurales, valorar con foco los mandatos vigésimo primero y vigésimo segundo y abrir incidente de desacato por el incumplimiento general de la suficiencia de UPC.
El auto parte de un diagnóstico institucional severo: pese al tiempo transcurrido y a los múltiples requerimientos, la mayoría de órdenes estructurales “aún no se cumplen” y siguen bajo supervisión; persisten causas relacionadas con acceso, disponibilidad y sostenibilidad financiera, además de una ausencia de articulación institucional, falta de indicadores de resultado, problemas de veracidad de la información pública, debilidad de la participación efectiva y una limitada actuación de los órganos de control, todo lo cual impide el goce efectivo del derecho a la salud.
Contexto y alcance de la sentencia T-760 de 2008
La propia Sala Especial recuerda —como punto de partida— qué fue lo que ocurrió en 2008. La Sentencia T-760/2008 estudió 22 acciones de tutela y, desde allí, identificó fallas estructurales del sistema (SGSSS) que afectaban gravemente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud.
Entre las fallas que sintetiza el Auto 2049/2025, la Corte destacó: (i) “zonas grises” en coberturas del entonces POS (hoy PBS) usadas para negar servicios; (ii) diferencias inaceptables entre planes de beneficios; (iii) falta de reglas para el acceso a servicios no incluidos; (iv) demoras y obstáculos en recobros; (v) ausencia de información sobre derechos, deberes y desempeño de EPS; y (vi) desconocimiento de la universalidad y del plazo para alcanzarla.
La sentencia estructuró su intervención en cuatro ejes: (i) precisión/actualización/unificación y acceso a planes de beneficios; (ii) sostenibilidad y flujo de recursos; (iii) cobertura universal; y (iv) medición de tutelas, cartas de derechos/deberes y divulgación. A partir de ello, impartió mandatos generales a autoridades del sector.
Qué quedó en el centro del seguimiento y por qué importa hoy
Para entender por qué el Auto 2049/2025 “endurece” el control, es clave lo que la Corte explica sobre la naturaleza de estas órdenes: son correctivas, orientadas a resultados, con vocación de producir cambios estructurales (no coyunturales) y, por ello, exigen medidas sostenibles.
Además, la Sala recuerda su metodología de valoración (Auto 411 de 2015) y los niveles de cumplimiento (incumplimiento general, bajo, medio, alto y general), y explica que ante escenarios de incumplimiento o cumplimiento bajo se habilitan medidas más estrictas (fortalecimiento de controles o imposición de sanciones), con acompañamiento de Procuraduría e investigaciones por posibles omisiones.
Qué acaba de decir la Corte Constitucional en el auto 2049 de 2025
El Auto 2049/2025 desde su síntesis, fija una tesis central: los mecanismos de respuesta del Gobierno no han sido inmediatos ni eficaces, y el carácter estructural del incumplimiento obliga a un control judicial más estricto para superar obstáculos persistentes.
En su parte resolutiva, la Sala toma decisiones con tres niveles de impacto:
- Declara un incumplimiento general, con responsable identificado (MSPS);
- Activa un trámite sancionatorio (incidente de desacato) contra el ministro;
- Ordena acciones inmediatas y verificables, con plazos, contenidos y traslados a órganos de control.
Balance general: avances parciales, pero no superación de las fallas
La Sala no niega que existan logros puntuales. En el auto consigna avances asociados, entre otros, a: actualizaciones del PBS, creación de mecanismos como techos y presupuestos máximos, pagos de PM 2022 ligados a un incidente de desacato, Mipres, control de precios y otras medidas.
Sin embargo, el balance de la Sala es inequívoco: esos avances son parciales y no han cerrado el ciclo de superación de las fallas estructurales; persisten brechas que se expresan en la crisis del sistema y obligan a decisiones más exigentes.
Órdenes 21 y 22: de la unificación del plan al corazón financiero del sistema
Qué ordenaban originalmente y cómo evolucionó el estándar de la corte
El auto recuerda el alcance inicial de las órdenes 21 y 22: la 21 buscaba asegurar que menores accedieran a los mismos servicios sin importar el régimen; la 22, avanzar hacia la unificación gradual y sostenible del plan de beneficios, lo que implicaba equiparar la UPC de ambos regímenes.
Con el paso del tiempo, la Sala explica que la unificación exigía recursos suficientes: primero por UPC y luego por presupuestos máximos, por lo que el objetivo principal evolucionó hacia asegurar la suficiencia de la UPC y de los presupuestos máximos.
Qué implica hoy, según la sala, el “componente de suficiencia”
En el acápite del incidente, la Sala delimita qué “implican” las órdenes 21 y 22 (en su versión actual): (i) que la UPC sea suficiente para financiar la mayor parte de servicios y tecnologías del PBS; (ii) que se equiparen primas hasta tanto se demuestre suficiencia; y (iii) que mejore la calidad de la información base del cálculo.
Hallazgos sobre el incumplimiento: qué no se acreditó y por qué la corte lo considera grave
La Corte declara que persiste el incumplimiento general del componente de suficiencia de la UPC en los mandatos 21 y 22 por parte del Ministerio de Salud y Protección Social.
Y, para sustentar por qué activa desacato, precisa tres constataciones fácticas que, en su lectura, son determinantes:
- El MSPS no ha acreditado la suficiencia de la UPC;
- No ha igualado en 95% el valor de las primas (mientras no demuestre suficiencia);
- Y no ha logrado que la información proveniente de EPS para el cálculo sea completa y de calidad.
En el trasfondo técnico del cálculo, la Sala recoge (y reitera) que persisten deficiencias en la información empleada y que la metodología implementada no permite afirmar o demostrar la suficiencia; también registra la necesidad de revisar metodología e incorporar variables/ponderadores de riesgo ajustados a la actualidad del sistema.
Responsables identificados por la corte y alcance de su atribución
En términos estrictamente jurisprudenciales el Auto 2049/2025 individualiza así la atribución principal:
- Responsable del incumplimiento general del componente de suficiencia de la UPC: Ministerio de Salud y Protección Social (como autoridad obligada en el marco del seguimiento).
- Sujeto del incidente de desacato: ministro de Salud y Protección Social (o quien haga sus veces), por incumplimiento del numeral 3.11 del Auto 007 de 2025 relativo a suficiencia UPC (órdenes 21 y 22).
Al mismo tiempo, la Sala reitera que la sostenibilidad y garantía efectiva del sistema no recaen en una sola entidad; la responsabilidad por el desempeño es compartida y exige intervención activa y coordinada de las autoridades competentes.
Esa precisión es relevante: la Corte sí individualiza al MSPS y al ministro en lo relativo a la suficiencia de la UPC (por ser el mandato que activa desacato), pero también ordena acciones verificables a la Superintendencia y activa a órganos de control para el seguimiento y eventuales investigaciones.
La decisión central: apertura de incidente de desacato contra el ministro de salud Guillermo Alfonso Jaramillo
Por qué la corte separa “plan” y “desacato”
Antes de abrir desacato, la Sala explica que el plan de acción (PIAS) y el incidente de desacato tienen funciones distintas: el plan es prospectivo y organizativo; el desacato es reactivo y sancionatorio, se activa frente al incumplimiento concreto e inmediato de un mandato puntual (aquí, el 3.11 del Auto 007/2025).
Qué verifica para abrir el trámite y qué constata del incumplimiento
La Sala recuerda que el desacato no exige incumplimiento de todas las directrices: basta una orden concreta, vigente, clara, exigible y verificable, cuyo incumplimiento sea atribuible a la autoridad obligada.
Luego hace un juicio directo: transcurridos más de seis meses desde la comunicación del Auto 007/2025, la autoridad encargada no ha cumplido lo dispuesto, pese a que esas directrices se vienen impartiendo desde autos previos (411/2016, 109/2021, 996/2023).
Qué ordena dentro del incidente: traslado en 48 horas y estándar legal
En coherencia con lo anterior, la Corte dispone:
- Correr traslado al ministro para que, en 48 horas, se pronuncie, demuestre acciones y medidas adoptadas para cumplir el 3.11, y aporte pruebas (o justifique imposibilidad).
- Dar apertura formal al incidente de desacato con base en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
- Advertir que el incumplimiento de los requerimientos del incidente dará lugar a compulsa de copias a Procuraduría y Fiscalía.
En la parte resolutiva, esta decisión queda expresamente formalizada: apertura del incidente contra el ministro y traslado por 48 horas, con remisión a los fundamentos jurídicos del acápite de incidente.
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Órdenes inmediatas al ministerio: UPC 2026 y plan inmediato de acciones en salud (PIAS)
El Auto 2049/2025 no se limita al incidente. Impone dos órdenes de ejecución inmediata (una técnica y una de gestión integral) con plazos perentorios.
Orden técnica: acreditar la suficiencia de la upc para 2026
La Corte ordena al MSPS que, para la vigencia 2026, acredite técnicamente la suficiencia del valor de la UPC en los regímenes contributivo y subsidiado, conforme a estándares fijados por la Corte; y añade una prohibición metodológica explícita: abstenerse de fijarla “únicamente conforme a la inflación causada” y a recomendaciones de la Comisión Asesora, como justificación para omitir el estudio técnico de suficiencia.
Este punto es decisivo para el sector: la Corte está elevando el umbral de justificación del acto administrativo anual de UPC, desplazando la suficiencia desde un debate de “porcentajes de incremento” hacia un estándar de demostración técnica.
Orden de gestión: formular y remitir un PIAS con estructura y plazos
La Corte ordena al MSPS que, dentro de los tres meses siguientes a la notificación, formule y remita un PIAS sobre órdenes estructurales (16 a 30, con excepciones) y con estricta sujeción a los mandatos de autos recientes de seguimiento; el plan debe contener fases (diagnóstico, diseño, implementación y seguimiento/ajuste), y debe articularse con lo señalado en el fundamento jurídico 109.
La Sala añade una exigencia con cronograma reforzado para el componente financiero: el PIAS debe asegurar sostenibilidad del esquema financiero; ese componente debe entregarse dentro del mes siguiente a la notificación y ponerse en marcha en un plazo no mayor a un mes siguiente a su presentación.
Qué contenido mínimo exige la Corte Constitucional dentro del PIAS
La Sala define prioridades y enfoque:
- Priorizar suficiencia de financiación, trazabilidad del gasto, reducción de demoras en pagos y uso efectivo de instrumentos de flujo oportuno de recursos.
- Incorporar medidas urgentes “de choque” y propuestas diferenciadas por territorio, con acciones a corto, mediano y largo plazo, con participación de entes territoriales.
- En implementación, emitir actos administrativos, establecer coordinación interinstitucional (MSPS, Adres, Supersalud, Invima) y asegurar el flujo oportuno de recursos.
Además, la Corte dispone que el PIAS se trasladará a grupos de apoyo, peritos constitucionales y órganos de control para observaciones.
Inspección, vigilancia y control: rol activo y verificable de la superintendencia
La Sala ordena a la Superintendencia Nacional de Salud adoptar un rol activo y verificable en el control del uso de los recursos por parte de las EPS, y rendir informes semestrales a la Corte que permitan verificar el correcto uso de los recursos en el marco de las órdenes 21 y 22.
En términos prácticos, el auto traslada el debate de sostenibilidad financiera a un doble carril: (i) suficiencia técnica de la prima (UPC) a cargo del MSPS y bajo estándar judicial, y (ii) control del uso de recursos por EPS con un deber de trazabilidad y verificación reforzada por Supersalud, reportada directamente a la Corte.
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Compulsa de copias, investigaciones y presión institucional a órganos de control
Qué decidió la Corte Constitucional: compulsa e instancias a procuraduría, contraloría y fiscalía
La Sala ordena compulsar copias a Procuraduría, Contraloría y Fiscalía para que, en el marco de sus competencias, adelanten los trámites a que haya lugar por el incumplimiento de órdenes judiciales proferidas en el seguimiento, y además insta a esas entidades a ejercer con mayor rigor y oportunidad sus funciones en el seguimiento a la T-760.
En el cuerpo del auto, la Sala advierte que nuevas dilaciones u omisiones serán interpretadas como desacato y conducirán a activación inmediata de acciones disciplinarias y penales; y anuncia un llamado a la Contraloría para mayor rigor en control fiscal preventivo y reactivo.
Qué “sanciones” anuncia el documento, en sentido estricto
El Auto 2049/2025, anuncia y activa las siguientes medidas:
- Incidente de desacato (trámite reactivo/sancionatorio) contra el ministro, con fundamento en el art. 52 del Decreto 2591/1991;
- Plazo perentorio de 48 horas para pronunciamiento y demostración de acciones;
- Advertencia de compulsa a Procuraduría y Fiscalía si no se atienden requerimientos;
- Compulsa de copias a Procuraduría, Contraloría y Fiscalía para trámites disciplinarios, fiscales y penales relacionados con incumplimiento de órdenes judiciales en el seguimiento.
Divulgación a jueces: efecto directo sobre tutelas en salud
El auto ordena al Consejo Superior de la Judicatura divulgar esta decisión a todos los jueces, en el marco de la orden 32, por su relevancia para el conocimiento del contexto y la decisión de tutelas relacionadas con el derecho a la salud.
Esto tiene un efecto inmediato en el litigio: la Corte está proveyendo un “marco fáctico e institucional” que, según su propia motivación, puede resultar de utilidad para el estándar judicial en tutelas (medidas, urgencias, barreras de acceso, afectación del derecho).
Impacto sobre el sistema de salud y sus actores: efectos operativos previsibles desde el texto del auto
Para el gobierno y el ministerio de salud
- La Corte eleva el estándar: ya no basta con justificar UPC por variables generales (inflación/recomendaciones); exige acreditación técnica de suficiencia para 2026.
- La Corte ordena gestión integral por PIAS con estructura de planeación, coordinación interinstitucional y plazos reforzados en el componente financiero.
- Se activa un trámite de desacato contra el ministro, que concentra el riesgo jurídico en la cabeza del sector, con términos breves y eventual escalamiento a órganos de investigación.
Para EPS y el aseguramiento
El auto no “sanciona” a EPS en su parte resolutiva, pero sí produce dos efectos directos:
- Refuerza el control sobre el uso de recursos por EPS mediante la orden a Supersalud de rol activo y verificable y reportes semestrales a la Corte.
- Exige mejorar la calidad y completitud de la información base del cálculo de UPC proveniente de EPS, como parte de lo no acreditado por el MSPS y como núcleo del incumplimiento reiterado.
Para IPS y la red prestadora
El impacto, según la lógica del auto, se conecta con el PIAS: la Corte ordena que el plan contemple acciones a mediano plazo para fortalecer capacidad instalada, gestión intersectorial y red de servicios, y que incluya medidas urgentes orientadas a superar brechas de acceso, calidad y oportunidad.
Para ADRES, INVIMA y la coordinación sectorial
En fase de implementación del PIAS, la Corte exige coordinación explícita entre MSPS, Adres, Supersalud e Invima, y asegurar el flujo oportuno de recursos asignados al plan.
Aunque el mandato principal recae en MSPS, la orden está diseñada para obligar a engranar a las entidades “operativas” del sistema, con metas, plazos y trazabilidad.
Para Procuraduría, Contraloría y Fiscalía General de la Nación
El auto plantea un doble mensaje: (i) la Sala reprocha la limitada actuación de órganos de control como un factor que impide el goce efectivo del derecho; y (ii) les ordena, de facto, pasar de observación a intervención, mediante compulsa de copias, llamado a rigor y acompañamiento minucioso del PIAS.
Para usuarios y decisiones clínicas
El auto ancla toda esta arquitectura en el restablecimiento efectivo del derecho: su síntesis vincula directamente sostenibilidad financiera, barreras de acceso y goce efectivo, y justifica medidas “urgentes y necesarias” para restablecer el derecho a la salud.
Cronograma de cumplimiento que fija la corte en el auto 2049 de 2025
Plazos perentorios y obligaciones verificables
- 48 horas: el ministro debe pronunciarse dentro del incidente y demostrar acciones/medidas para cumplir el 3.11 del Auto 007/2025.
- 1 mes desde la notificación: entregar el componente de sostenibilidad financiera del PIAS. 1765580081892
- 1 mes adicional: poner en marcha ese componente financiero tras su presentación.
- 3 meses: formular y remitir el PIAS completo con fases y estructura exigidas.
- Semestral: Supersalud debe rendir informes a la Corte sobre control del uso de recursos por EPS.
- Vigencia 2026: el MSPS debe acreditar técnicamente la suficiencia de la UPC (con prohibición de justificación limitada a inflación/recomendaciones).
Descargue el auto 2049 de 2025 de la Corte Constitucional
