El presupuesto máximo es el monto girado por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) a las EPS de los regímenes contributivo y subsidiado para financiar servicios y tecnologías no cubiertos con cargo a la UPC. En este grupo se incluyen, entre otros, medicamentos para enfermedades huérfanas, alimentos nutricionales para propósito médico especial y servicios complementarios.
El análisis del Observatorio Financiero de Así Vamos en Salud examina el comportamiento de este mecanismo entre 2020 y 2025, así como las señales iniciales de la vigencia 2026. Su principal conclusión es que el presupuesto máximo ha operado con diferencias recurrentes entre lo que se apropia al inicio de cada vigencia, lo que se reconoce como obligación y lo que finalmente se gira.
Apropiación de recursos para financiar el presupuesto máximo para la respectiva vigencia corriente
Esta situación no es menor para el sistema de salud. En la práctica, cuando los recursos no se incorporan oportunamente en el presupuesto o no se giran dentro de la misma vigencia, se generan rezagos que pueden trasladarse a EPS, IPS y proveedores. El resultado es una mayor presión de liquidez sobre la cadena que garantiza el acceso a tecnologías y servicios financiados por este mecanismo.
Desde 2022 se profundizan las brechas presupuestales
El boletín identifica que desde 2022 los recursos del presupuesto máximo empezaron a registrar rezagos frente a la apropiación presupuestal inicial. Aunque durante las vigencias se realizaron adiciones, estas no siempre fueron suficientes para cubrir las obligaciones estimadas al cierre del año.
La evolución muestra un cambio relevante a partir de 2023. En ese año, la brecha entre el presupuesto inicial y el presupuesto final alcanzó $0,79 billones en el régimen contributivo y $0,29 billones en el subsidiado. En 2024, el incremento fue más marcado: la diferencia llegó a $1,95 billones en el contributivo y $0,82 billones en el subsidiado.
Brecha entre el presupuesto inicial y el presupuesto final – régimen contributivo y régimen subsidiado
Para 2025, la tendencia continuó. El régimen contributivo registró una diferencia de $2,70 billones y el subsidiado de $1,07 billones. Este comportamiento confirma que el ajuste ya no corresponde a un evento aislado, sino a una dinámica persistente de subestimación o insuficiencia de la apropiación inicial frente a las necesidades reales de financiación.
Además, el régimen contributivo concentra la mayor parte de la brecha. En 2024 representó aproximadamente el 70% del total del ajuste realizado, lo que evidencia una presión diferenciada entre regímenes y obliga a revisar con mayor detalle los criterios de planeación presupuestal.
Ajustes de vigencias anteriores: el caso crítico de 2024
Otro hallazgo central está en los recursos destinados a financiar ajustes de presupuesto máximo de vigencias anteriores. El año 2024 presentó el mayor ajuste del periodo analizado: no se apropiaron recursos iniciales para este rubro, pero al cierre de la vigencia el presupuesto final llegó a $2,01 billones.
Esto significa que los recursos fueron incorporados durante la ejecución presupuestal y no desde la planeación inicial. Para el Observatorio, esta dinámica refleja que parte de las necesidades de financiación no se incluyó desde el inicio del año, obligando a realizar adiciones posteriores y a utilizar el rubro de “ajuste presupuestos máximos vigencias anteriores”.
Desde el punto de vista financiero, este comportamiento convierte los ajustes en un mecanismo de corrección ex post. Si bien permite cubrir obligaciones pendientes, también muestra fallas en la oportunidad de la planeación y en el respaldo presupuestal que requiere un mecanismo diseñado para financiar tecnologías y servicios de alto impacto en la atención.
La ejecución del presupuesto máximo cayó al 56% en 2025
El contraste con el presupuesto total de la ADRES es significativo. Mientras la ejecución del presupuesto total de la entidad se mantuvo relativamente estable, alrededor del 96% al 98% durante el periodo analizado, la ejecución del presupuesto máximo mostró una dinámica más inestable.
Entre 2020 y 2023, la ejecución del presupuesto máximo se mantuvo cercana al 100%. Sin embargo, en 2024 cayó a 91,4% y en 2025 descendió a 56,0%. El boletín señala que, para la vigencia 2025, este porcentaje corresponde a un monto de $2,3 billones ejecutado, mientras el reconocimiento esperado para esa vigencia podría superar los $4,2 billones.
Esta caída evidencia una ruptura entre la apropiación y la ejecución. También sugiere que parte de los recursos apropiados para ajustes de vigencias anteriores en 2026, estimados en $1,8 billones, podrían destinarse a cubrir saldos pendientes de 2025.
Reconocer no siempre significa pagar de inmediato
El análisis también muestra que el reconocimiento de obligaciones no siempre se traduce en pagos dentro de la misma vigencia. En promedio, el 77,6% de los recursos reconocidos fue pagado en el respectivo año de reconocimiento; el porcentaje restante se trasladó a vigencias posteriores.
Por ejemplo, para las obligaciones reconocidas en 2020, el 86,7% se pagó en el mismo año, el 12% en 2021 y el 1,3% en 2022. En 2021, el 78,4% se pagó durante la misma vigencia, pero el 21,6% restante se distribuyó entre 2022, 2023 y 2024. Para 2023, el 70% se pagó en el mismo año y el 30% en 2024. En 2024, el 80% se pagó en la vigencia y el 20% se trasladó a 2025.
Reconocimiento y Giro de Presupuesto Máximo 2020- 2025
Esta dinámica genera acumulación de obligaciones y presiones sobre la liquidez de los actores del sistema. Aunque la mayoría de los pagos se realiza dentro del mismo año, los porcentajes trasladados son relevantes por el volumen financiero del mecanismo.
Impacto sobre EPS, IPS y proveedores
El boletín advierte que los rezagos en el giro de recursos pueden afectar la cadena de prestación de servicios y tecnologías financiadas con presupuesto máximo. Aunque los recursos puedan llegar a la EPS, esto no garantiza que fluyan de inmediato hacia prestadores y proveedores, debido a las reglas de contratación y pago entre las partes.
En 2024, el promedio mensual efectivamente pagado fue de $251.636 millones, frente a un valor potencial de $314.609 millones si la totalidad de las obligaciones reconocidas se hubiera girado dentro de la misma vigencia. Este diferencial ilustra el impacto del rezago sobre el flujo mensual de recursos.
El análisis también señala que el giro directo al prestador representó el 75% del total pagado en el último año, mientras que los descuentos asociados a retenciones o reintegros estuvieron alrededor del 1,3% del total de recursos.
2026 inicia con apropiación insuficiente
Aunque el boletín no incluye una evaluación completa de 2026 porque los procesos de reconocimiento, ajuste y entrega de recursos aún están en curso, sí advierte señales iniciales. La Resolución 0107302 de la ADRES establece que el monto destinado a cubrir el presupuesto máximo de los regímenes contributivo y subsidiado para 2026 es de $1,9 billones.
El análisis considera que esta apropiación no estaría acorde con el nivel de recursos que demanda el mecanismo. Si para reconocer la vigencia 2025 el presupuesto de gasto ascendió a $4,2 billones, se estima que para 2026 podría requerirse una apropiación adicional de entre $2,2 y $2,5 billones.
En este contexto, el Observatorio Financiero llama la atención sobre la necesidad de revisar la planeación, suficiencia y oportunidad del flujo de recursos. La sostenibilidad del mecanismo no depende únicamente de reconocer obligaciones, sino de garantizar que los recursos existan, se apropien de manera suficiente y lleguen oportunamente a quienes prestan servicios y entregan tecnologías a los pacientes.
Consulte y descargue el Boletín No. 12 de Así Vamos en Salud aquí:
