El Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 03002161 del 15 de octubre de 2025, mediante la cual establece los criterios y estándares técnicos para la autorización, habilitación y permanencia de las Entidades Promotoras de Salud (EPS) o de quienes hagan sus veces. La norma también regula su funcionamiento dentro de las subregiones funcionales definidas para la Gestión Territorial Integral de la Salud Pública y determina las reglas para la reasignación de afiliados, en el marco del proceso de territorialización del Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo.
La resolución redefine de manera estructural la operación de las EPS, al territorializar el aseguramiento en salud, fijar estándares técnicos obligatorios, regular la reasignación de afiliados y fortalecer la red pública de prestación. Con ello, el Gobierno busca pasar de un modelo nacional fragmentado a un sistema coordinado, territorial y basado en la gestión integral del riesgo.
Este cambio se alinea con el Decreto 0858 de 2025, que instauró el nuevo Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, y con el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, que prioriza un sistema de salud equitativo, universal y garantista.
¿Qué busca la Resolución 2161 de 2025 y cuál es su alcance regulatorio?
El nuevo marco normativo tiene tres objetivos esenciales, definir criterios y estándares técnicos para la autorización, habilitación y permanencia de las EPS; reglamentar su funcionamiento en subregiones funcionales dentro del proceso de territorialización del aseguramiento; y establecer las reglas para la reasignación de afiliados cuando una EPS pierda su autorización o se retire de una subregión.
La Resolución 2161 de 2025 reemplaza la regulación anterior contenida en la Resolución 497 de 2021, adoptando un modelo basado en capacidad operativa, solvencia y desempeño territorial, más coherente con el principio de equidad territorial y el derecho a la salud consagrado en la Ley Estatutaria 1751 de 2015.
¿Qué significa la territorialización del aseguramiento en salud?
La territorialización del aseguramiento es el eje central del nuevo modelo. A partir de la expedición de esta norma, las EPS ya no operarán con habilitaciones nacionales o departamentales generales, sino dentro de subregiones funcionales diseñadas para la Gestión Territorial Integral de la Salud Pública, según características geográficas, demográficas, culturales y epidemiológicas.
Estas subregiones se clasifican en ocho tipos, con límites específicos de EPS autorizadas para evitar la fragmentación y promover eficiencia:
| Categoría | Tipo | Nombre de la Subregión Funcional | Límite de EPS Autorizadas | Condición de Exclusión o Excepción |
|---|---|---|---|---|
| General | 1 | Metropolitana | Todas las EPS autorizadas | Excepto aquellas cuya proporción de afiliados en la subregión sea menor al 3% del total de sus afiliados (ambos regímenes). |
| General | 2 | Nodal Intermedia Mayor | Hasta 5 EPS con mayor cantidad de afiliados | Excepto aquellas con menos del 3% de sus afiliados totales en la subregión. |
| General | 3 | Nodal Intermedia Menor | Hasta 4 EPS con mayor cantidad de afiliados | Excepto aquellas con menos del 3% de sus afiliados totales en la subregión. |
| General | 4 | Rural Integrada Mayor | Hasta 3 EPS con mayor cantidad de afiliados | Excepto aquellas con menos del 3% de sus afiliados totales en la subregión. |
| General | 5 | Rural Integrada Menor | Hasta 3 EPS con mayor cantidad de afiliados | Sin excepción expresa por porcentaje (todas las que cumplan el límite y habilitación). |
| Especial | 6 | Especial de Alta Dispersión | Hasta 1 EPS | Sin excepción por porcentaje; se prioriza la EPS con mayor número de afiliados. |
| Especial | 7 | Especial Etnocultural | Hasta 1 EPS | Sin excepción por porcentaje; debe garantizar continuidad cultural y territorial. |
| Especial | 8 | Especial Insular | Hasta 1 EPS | Sin excepción por porcentaje; se elige la EPS con mayor número de afiliados en la isla. |
Es clave también mencionar que la Superintendencia Nacional de Salud (SNS) actualizará los actos administrativos de cada EPS, ajustándolos a esta nueva delimitación. Asimismo, el Ministerio de Salud, a través de su Dirección de Aseguramiento, será responsable de definir la metodología de territorialización, es decir, cómo se determinan las subregiones, sus límites y población base, y de actualizarla de acuerdo con la evolución demográfica, epidemiológica y de capacidad instalada.
Este proceso busca que la gestión del aseguramiento se adapte a las realidades locales, evitando duplicidades y garantizando una red integral y resolutiva de atención.
¿Qué criterios se aplicarán para autorizar o limitar la operación de las EPS?
La resolución clasifica a las EPS en tres niveles de operación, grandes, medianas y pequeñas, y establece reglas diferenciadas, junto con disposiciones especiales para las EPS Indígenas (EPSI):
- EPS grandes: con más del 20% de los afiliados nacionales podrán operar en todas las subregiones del país.
- EPS medianas: con menos de 5 millones de afiliados no recibirán autorización en las subregiones donde su participación represente menos del 10% de su total nacional.
- EPS pequeñas: con menos de 1 millón de afiliados mantendrán la autorización en las subregiones donde ya operen, excepto si representan menos del 1% de sus afiliados.
- EPSI: conservarán su habilitación vigente sin necesidad de un nuevo acto administrativo.
En todos los casos, la SNS deberá verificar que las EPS contraten al menos el 60% del gasto en salud con las Empresas Sociales del Estado (ESE) habilitadas en el territorio, siempre que estas cuenten con capacidad resolutiva.
¿Cómo se reasignarán los afiliados cuando una EPS deje de operar?
Uno de los elementos más transformadores de la resolución es el mecanismo de reasignación de afiliados, que garantiza continuidad de la atención cuando una EPS pierde su autorización, se retira o no cumple las condiciones técnicas exigidas.
El Ministerio de Salud y la ADRES serán los responsables de este proceso, que se regirá por criterios técnicos y de proporcionalidad:
- No se asignarán afiliados a la EPS con mayor participación en la subregión, si existen otras receptoras.
- No se asignarán afiliados a EPS con más de tres millones de afiliados a nivel nacional, salvo que no existan alternativas.
- Los grupos familiares sin alto costo ni gestantes se distribuirán en proporción inversa al tamaño de afiliados de cada EPS receptora.
- Los pacientes de alto costo y gestantes se distribuirán aleatoriamente por patología, según capacidad instalada.
- La población indígena se reasignará exclusivamente a las EPSI habilitadas en el territorio.
La reasignación será obligatoria y las EPS receptoras no podrán negarse a recibir la población asignada. Entrará en vigor el primer día del mes siguiente a la notificación, y los afiliados podrán ejercer su derecho a la libre elección pasados 60 días.
La ADRES actualizará la Base de Datos Única de Afiliados (BDUA) y auditará el proceso. Durante la transición, la EPS saliente conservará la responsabilidad del aseguramiento hasta el día anterior a la efectividad del cambio, y la receptora la asumirá desde esa fecha.
¿Cuáles son los estándares operativos que deberán cumplir las EPS?
La Resolución 2161 define 12 componentes de gestión obligatorios, que constituyen el marco técnico de referencia para evaluar la operación de las EPS. Estos estándares garantizan que cada entidad funcione con transparencia, capacidad técnica, gestión del riesgo y calidad en la atención, acorde con su responsabilidad territorial.
Tres momentos de evaluación
La evaluación se realizará en tres fases continuas:
- Autorización: revisión de condiciones previas, gobierno organizacional y solvencia.
- Habilitación: verificación de capacidades técnicas, administrativas, financieras y de red.
- Permanencia: seguimiento cada tres años del cumplimiento sostenido de los estándares para mantener la autorización.
La Superintendencia Nacional de Salud (SNS) será la encargada de verificar el cumplimiento de estos criterios mediante auditorías, visitas y reportes.
Los 12 componentes de gestión
Los componentes se agrupan en cuatro ejes estratégicos para facilitar su implementación y control:
1. Gobernanza y control institucional
- Gobierno organizacional, código de conducta y rendición de cuentas: exige estructuras claras, lineamientos éticos y mecanismos de control interno y auditoría.
- Gestión integral del riesgo: obliga a contar con sistemas para identificar, evaluar y mitigar riesgos asistenciales, operativos, financieros y reputacionales.
2. Aseguramiento y atención al usuario
- Afiliación, novedades y libre elección: garantiza procesos ágiles y transparentes en la gestión de la población afiliada.
- Reconocimiento y pago de prestaciones económicas: asegura el pago oportuno de incapacidades, licencias y subsidios.
- Atención al usuario con enfoque diferencial: exige canales presenciales, telefónicos y digitales, y atención adaptada a poblaciones rurales y vulnerables.
- Gestión de PQRSD y tutelas: impone sistemas trazables y auditables para atender peticiones, quejas, reclamos y tutelas.
3. Articulación territorial y salud pública
- Participación ciudadana y cultura de seguridad social: fomenta la interacción con asociaciones de usuarios y la educación en derechos.
- Garantía de prestación integral mediante RIITS: asegura que las EPS articulen efectivamente las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud.
- Gestión territorial en salud pública: vincula a las EPS con la vigilancia epidemiológica y la planeación local de la salud.
4. Capacidad técnica, financiera y tecnológica
- Contratación y pago de tecnologías en salud: establece reglas de contratación transparentes y cumplimiento de pagos.
- Gestión del talento humano con enfoque territorial: exige personal competente, suficiente y formado para atender la complejidad de cada región.
- Tecnologías de información, interoperabilidad y seguridad de datos: impone sistemas robustos, interoperables y seguros que respalden la operación territorial.
Superintendencia podrá suspender o revocar habilitaciones por incumplimiento
El cumplimiento integral de los 12 componentes será requisito indispensable para obtener, renovar o mantener la autorización de funcionamiento, cuya vigencia será de tres años.
Si la SNS detecta incumplimientos o deterioro de indicadores financieros o asistenciales, podrá suspender o revocar la autorización mediante procedimiento administrativo. Estas medidas buscan garantizar la responsabilidad institucional y la continuidad del aseguramiento, evitando fallas estructurales que afecten a los usuarios.
Fortalecimiento de la red pública y control a la integración vertical
Por otra parte, la resolución refuerza la obligación de las EPS de contratar al menos el 60% del gasto en salud con las ESE habilitadas en la subregión, siempre que estas cuenten con capacidad resolutiva. A la par, limita la integración vertical, estableciendo que ninguna EPS podrá destinar más del 30% del gasto total en salud a servicios de su propia red o de instituciones en las que tenga participación accionaria.
Estas reglas promueven competencia equitativa, fortalecen la red pública y garantizan que los recursos del sistema fluyan hacia hospitales y centros asistenciales que sostienen la atención en los territorios.
Plazos de implementación, supervisión y retiro voluntario
Las EPS contarán con un año para adaptar su capacidad operativa y tecnológica a las nuevas condiciones, y la autorización actualizada tendrá una vigencia de tres años, y podrá renovarse si se mantienen los estándares de permanencia.
Durante el primer año, las EPS podrán solicitar su retiro voluntario de una subregión, presentando un plan de transición aprobado por la SNS. La Superintendencia deberá resolver la solicitud en un plazo máximo de tres meses.
La SNS a su vez supervisará la implementación y la ADRES apoyará la reasignación poblacional, mientras que el Ministerio de Salud conservará la función de actualizar la metodología de territorialización y liderar la planeación técnica del aseguramiento territorial.
Hacia un aseguramiento territorial, regulado y basado en resultados
La Resolución 2161 de 2025 representa un punto de inflexión en la arquitectura del sistema de salud colombiano. Al establecer criterios de autorización, habilitación y permanencia, regular la territorialización del aseguramiento y definir un mecanismo obligatorio de reasignación de afiliados, el país da un paso decisivo hacia un modelo de salud preventivo, equitativo y gestionado territorialmente.
Su éxito dependerá de la capacidad de las EPS para cumplir los nuevos estándares, de la supervisión efectiva de la Superintendencia Nacional de Salud, y de la coherencia técnica del Ministerio de Salud en la definición de las subregiones y su metodología.
La resolución rige desde su expedición y deroga expresamente la Resolución 497 de 2021, unificando el marco de habilitación y consolidando la transición hacia un aseguramiento más territorial, transparente y centrado en las personas.
Descargue aquí la resolución completa:
