Por
Julio Mario Orozco Africano¹; Pablo Agámez Hernández²
La acción de tutela constituye una garantía esencial del derecho fundamental a la salud en Colombia, pero una sentencia favorable no demuestra por sí misma la prestación del servicio ordenado. Este ensayo diferencia eficacia jurídica, ejecución judicial y efectividad sanitaria; examina la función del cumplimiento y del incidente de desacato; e incorpora la serie 2016–2025 de ingresos efectivos de tutelas e impugnaciones con filtros separados de salud y vida, transcrita de capturas de un tablero atribuido a la Rama Judicial. En salud, los registros pasan de 163.555 en 2016 a 399.226 en 2025 (+144,1 %); en vida, de 17.073 a 13.349 (−21,8 %). Se propone un sistema de seguimiento que verifique la atención clínica efectivamente recibida, su oportunidad y continuidad, junto con reformas de redes, financiación y apoyo técnico judicial. La información agregada describe litigiosidad, pero no demuestra cumplimiento, causalidad ni resultados clínicos.
I. INTRODUCCIÓN: DEL FALLO A LA ATENCIÓN
Un paciente puede ganar una tutela, promover un incidente de desacato y seguir sin recibir el tratamiento indicado. El tiempo procesal no coincide necesariamente con el tiempo biológico: una intervención tardía puede perder valor terapéutico. Deben distinguirse la eficacia jurídica (orden vinculante), la eficacia ejecutiva (cumplimiento de la orden) y la efectividad sanitaria (prestación pertinente, oportuna y continua). La protección constitucional no puede reducirse a la producción de providencias; debe comprobarse su materialización.
II. CUMPLIMIENTO Y DESACATO: OBJETOS JURÍDICOS DISTINTOS
La Constitución reconoce la tutela y el marco de protección de la salud [1]; la Ley 1751 de 2015 desarrolla su carácter fundamental [2]. El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 regula el cumplimiento y la competencia del juez para procurar el restablecimiento, mientras que el artículo 52 contempla el incidente de desacato [3]. La Corte Constitucional ha diferenciado la ejecución del fallo y el juicio incidental de responsabilidad subjetiva, que exige garantías de debido proceso [4], [5]. Una sanción puede ser jurídicamente válida sin traducirse en la entrega del medicamento o la realización de una cirugía. Tampoco debe confundirse imposibilidad objetiva acreditada con incumplimiento imputable: la ausencia de oferta local no exonera automáticamente al obligado de gestionar alternativas.
III. EVIDENCIA DESCRIPTIVA DE LA JUDICIALIZACIÓN, 2016–2025
El informe aportado reproduce etiquetas numéricas de dos vistas del tablero Power BI «Caracterización de acciones de tutela e impugnaciones», atribuido a la Rama Judicial, con filtros independientes «Salud» y «Vida» [6]. Los valores son transcripciones de capturas y requieren cotejo con la exportación oficial, definición de «ingresos efectivos» y fecha de corte. No son necesariamente pacientes únicos ni decisiones favorables. Las impugnaciones corresponden a otra serie de ingresos y no deben interpretarse como una tasa de recursos respecto de las tutelas ingresadas ese mismo año.
TABLA I. INGRESOS EFECTIVOS BAJO FILTRO SALUD
| Año | Acción de tutela | Impugnación |
| 2016 | 163.555 | 30.171 |
| 2017 | 188.508 | 41.115 |
| 2018 | 197.370 | 46.755 |
| 2019 | 194.994 | 41.409 |
| 2020 | 106.205 | 25.920 |
| 2021 | 121.779 | 30.602 |
| 2022 | 173.158 | 42.228 |
| 2023 | 221.783 | 45.145 |
| 2024 | 277.250 | 49.865 |
| 2025 | 399.226 | 58.856 |
Fuente: transcripción de etiquetas del tablero Power BI con el filtro indicado; valores sujetos a validación institucional [6].
TABLA II. INGRESOS EFECTIVOS BAJO FILTRO VIDA
| Año | Acción de tutela | Impugnación |
| 2016 | 17.073 | 3.069 |
| 2017 | 15.314 | 3.689 |
| 2018 | 12.124 | 3.638 |
| 2019 | 10.580 | 3.345 |
| 2020 | 10.366 | 2.638 |
| 2021 | 10.391 | 2.907 |
| 2022 | 11.020 | 3.172 |
| 2023 | 11.926 | 3.158 |
| 2024 | 11.722 | 3.211 |
| 2025 | 13.349 | 3.470 |
Fuente: transcripción de etiquetas del tablero Power BI con el filtro indicado; valores sujetos a validación institucional [6].
III.A. REPRESENTACIÓN GRÁFICA DE LOS INGRESOS JUDICIALES
Fig. 1. Ingresos efectivos de tutelas e impugnaciones bajo el filtro «Salud», 2016–2025. Captura del tablero de la Rama Judicial [6].
Fig. 2. Tasa de iniciación de impugnaciones según derecho invocado, con todos los años seleccionados. Captura del tablero de la Rama Judicial [6].
Fig. 3. Tasa de iniciación de incidentes de desacato por tutela concedida, según año, para el conjunto de derechos y filtros sin selección. Captura del tablero de la Rama Judicial [6].
IV. INTERPRETACIÓN Y LÍMITES DE LOS REGISTROS
En el filtro Salud, las tutelas pasan de 163.555 (2016) a 399.226 (2025), crecimiento de 144,1 %. Entre 2024 y 2025 aumentan de 277.250 a 399.226 (+44,0 %). Las impugnaciones pasan de 30.171 a 58.856 (+95,1 % en el decenio). En el filtro Vida, las tutelas descienden de 17.073 a 13.349 (−21,8 %), pese al repunte de 2025; las impugnaciones pasan de 3.069 a 3.470 (+13,1 %) [6]. Las categorías no pueden sumarse como universos excluyentes, pues un expediente puede invocar varios derechos. Tampoco debe equipararse esta serie con los conteos de la Defensoría o del Ministerio de Salud sin armonizar sus criterios. Las cifras de desacato reseñadas en informes ministeriales no constituyen una serie judicial homogénea verificada y no se incorporan como tasa de incumplimiento [7]–[9].
IV.A. IMPUGNACIONES: HETEROGENEIDAD ENTRE DERECHOS
El tablero presenta una tasa agregada de iniciación de impugnaciones del 21,2 % para el derecho a la salud, frente al 29,0 % para vida, 31,3 % para igualdad, 33,2 % para debido proceso y 48,5 % para seguridad social. El denominador señalado en el propio tablero comprende tutelas concedidas, negadas o declaradas improcedentes; por tanto, la tasa expresa la frecuencia de impugnación de decisiones y no el porcentaje de sentencias incumplidas. Tampoco permite inferir quién impugna —accionante o accionado—, el sentido de la decisión de segunda instancia ni la proporción de pacientes atendidos [6].
La comparación revela que la frecuencia de controversia procesal varía sustancialmente por derecho invocado. La tasa de salud es inferior a la de seguridad social, pero ese contraste no demuestra mejor acceso ni mayor efectividad: el objeto de la controversia, la composición de los casos y los criterios de clasificación pueden diferir. Además, el filtro «All» para el año impide interpretar 21,2 % como tasa específica de 2025. Las cifras anuales de impugnaciones presentadas en la Tabla I tampoco pueden dividirse mecánicamente por las tutelas ingresadas ese mismo año, pues no se dispone del enlace de cohortes entre decisiones e impugnaciones [6].
IV.B. DESACATO: UNA SEÑAL DE EJECUCIÓN, NO UNA MEDIDA DE ACCESO
La tercera visualización define expresamente la tasa de iniciación del incidente como la relación entre ingresos de incidentes de desacato y tutelas concedidas. Para el conjunto de derechos, registra 53,7 % en 2016, 43,3 % en 2017, 45,4 % en 2018, 46,8 % en 2019, 43,8 % en 2020, 41,5 % en 2023, 44,9 % en 2024 y 47,8 % en 2025 [6]. La captura oculta las etiquetas de 2021 y 2022, por lo cual se omiten deliberadamente sus valores. La tasa de 2025 supera la de 2023 en 6,3 puntos porcentuales y la de 2024 en 2,9 puntos; aun así, se mantiene por debajo de 2016 en 5,9 puntos.
La tasa de 47,8 % no significa que el 47,8 % de las tutelas en salud haya sido incumplido: la captura no tiene seleccionado el derecho «Salud» y se refiere al conjunto de tutelas concedidas bajo los filtros visibles. Tampoco acredita que cada incidente corresponda a un expediente distinto ni que se haya impuesto una sanción. En términos analíticos, el incidente constituye una señal de conflicto de ejecución o de percepción de incumplimiento que exige investigación, pero no es equivalente a incumplimiento judicial probado ni a fracaso clínico. Se necesitan registros enlazados de fallo, obligación exigible, incidente, decisión incidental y prestación sanitaria para estimar efectividad material.
V. CAPACIDAD SANITARIA Y FACTIBILIDAD DE EJECUCIÓN
La orden judicial no genera por sí misma especialistas, camas, insumos ni capacidad logística. Ello no justifica la negativa injustificada de servicios, pero exige identificar obstáculos operativos y responsables. La OPS propone redes integradas con continuidad, coordinación, capacidad resolutiva y rendición de cuentas [10]. Conviene distinguir la red nominal contratada de la red funcional realmente disponible. El marco de evaluación de desempeño sanitario articula gobernanza, financiación, generación de recursos y prestación de servicios [11]. El incumplimiento puede originarse en fallas de macrogestión, mesogestión o microgestión, que requieren respuestas distintas.
VI. PROPUESTAS PARA LA GARANTÍA MATERIAL
Se proponen cinco reformas complementarias. Primero, resolución administrativa temprana de barreras con trazabilidad hasta la atención, sin convertirla en requisito previo a la tutela. Segundo, estándares de oportunidad según riesgo clínico y rutas alternativas de prestación. Tercero, evaluación de redes por capacidad resolutiva real, disponibilidad y continuidad, no solo contratos. Cuarto, apoyo técnico independiente y expedito a los jueces en controversias complejas, sin retrasar medidas provisionales. Quinto, seguimiento de cumplimiento mediante registros asistenciales y confirmación del paciente, preservando datos sensibles. La supervisión basada en riesgos y el uso sistemático de información ofrecen un soporte institucional para esta agenda [12].
VII. MEDICIÓN DE LA EFECTIVIDAD MATERIAL
Se propone el Índice de Efectividad Material de la Tutela en Salud (IEMTS): 100 × (fallos favorables con prestación exigible atendidos efectivamente dentro del plazo clínicamente aceptable) /(total de fallos favorables con prestación exigible). Este indicador debe complementarse con tiempos desde la solicitud original, cumplimiento parcial, continuidad terapéutica y proporción de incidentes seguidos de atención efectiva. Es indispensable definir reglas para órdenes múltiples, tratamientos periódicos, fallecimiento, cambios de indicación, imposibilidad acreditada y datos faltantes. La medición debe estratificarse por patología, territorio, asegurador y urgencia. Ninguno de estos resultados se infiere de los ingresos de tutelas o impugnaciones.
VIII. DISCUSIÓN: JUSTICIA INDIVIDUAL Y EQUIDAD COLECTIVA
La tutela protege a la persona frente a una amenaza concreta; la política sanitaria asigna recursos finitos entre necesidades colectivas. La garantía constitucional y la sostenibilidad no son objetivos excluyentes. El control judicial evita arbitrariedades; la planeación y compra estratégica reducen barreras y hacen viables las prestaciones. Una disminución de tutelas solo sería un logro si refleja menos vulneraciones, no obstáculos adicionales para acceder a la justicia. Del mismo modo, más sanciones no prueban mayor protección cuando el paciente continúa esperando.
VIII.A. IMPLICACIONES DE LOS NUEVOS INDICADORES
Las tres visualizaciones muestran dimensiones complementarias, no intercambiables: volumen de ingreso judicial en salud, frecuencia de impugnación de decisiones por derecho y tasa de iniciación de incidentes respecto de tutelas concedidas para todos los derechos. El crecimiento de ingresos en salud —de 277.250 en 2024 a 399.226 en 2025, +44,0 %— coincide temporalmente con el aumento de la tasa general de incidentes de 44,9 % a 47,8 %, pero no demuestra que un fenómeno cause el otro. Las series usan universos y denominadores diferentes [6].
Para fortalecer la interpretación causal se recomienda publicar microdatos anonimizados enlazables por identificador procesal, distinguir derechos múltiples y separar impugnaciones del accionante y del accionado; además, clasificar incidentes por tipo de derecho, resultado del trámite y fecha de atención efectivamente recibida. El seguimiento debería incorporar una variable de «prestación asistencial verificada», no solamente la expedición de una autorización. De este modo sería posible contrastar actividad judicial, ejecución y desenlaces sanitarios sin confundirlos.
IX. CONCLUSIONES
La eficacia material de la tutela se alcanza cuando la orden se convierte en atención clínicamente pertinente, oportuna y continua. El desacato conserva su función sancionatoria, pero no sustituye la prestación. La serie 2016–2025 confirma el crecimiento de los ingresos judiciales clasificados bajo Salud, sin permitir inferir resultados asistenciales ni causalidad. Colombia requiere integrar resolución administrativa, redes funcionales, seguimiento judicial y datos verificables de atención. La justicia sanitaria no termina con la firma de la sentencia: exige comprobar el restablecimiento efectivo del derecho.
Las tasas de impugnación y de iniciación de desacato evidencian que la litigiosidad constitucional no concluye necesariamente con el fallo de primera instancia. No obstante, no constituyen una medición directa de incumplimiento ni del acceso a la atención. La agenda de investigación y reforma debe conectar los datos judiciales con la trayectoria clínica del paciente y evaluar cuánto tiempo transcurre hasta la prestación efectiva, completa y oportuna.
Las opiniones expresadas en esta columna pertenecen exclusivamente a su autor y no comprometen la línea editorial de CONSULTORSALUD.
¹ Médico y Cirujano (Universidad de Cartagena); Magíster en Dirección y Gestión de Servicios de Salud (Universidad Alcalá de Henares, España); Especialista en Seguridad Social (Universidad de Cartagena); Especialista en Gerencia en Salud (Universidad de Cartagena); Estudios Avanzados en Sistemas de Salud (Universidad Isalud, Buenos Aires); Experto en Derecho Sanitario y Miembro del Colegio de Abogados de Derecho Médico y Bioderecho; Docente y consultor nacional e internacional en Gestión Sanitaria, Derecho Médico y Economía de la Salud con más de 30 años de experiencia. Autor de más de 30 obras sobre sistemas de salud y gestión sanitaria.
² Médico y Cirujano (Universidad de Cartagena) Abogado (Universidad Francisco de Paula Santander Ocaña). Especialista en Dirección de Organizaciones Prestadoras de Salud (Universiada de Santander), Defensor en Salud. Investigador en derecho constitucional de la salud.
REFERENCIAS
[1] Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de Colombia, 1991, arts. 48, 49 y 86.
[2] Congreso de la República de Colombia, Ley Estatutaria 1751 de 2015, «Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud», 2015.
[3] Presidencia de la República de Colombia, Decreto 2591 de 1991, arts. 27 y 52.
[4] Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-367 de 2014.
[5] Corte Constitucional de Colombia, Sentencia SU-034 de 2018.
[6] Consejo Superior de la Judicatura, «Gestión de la Rama Judicial: Caracterización de acciones de tutela e impugnaciones; Tasa de iniciación de impugnaciones de tutela; Tasa de iniciación de incidentes de desacato de tutela», tableros Power BI, capturas suministradas, consulta de oct. 2026. [En línea]. Disponible: https://www.ramajudicial.gov.co/web/estadisticas-judiciales/gestion-de-la-rama-judicial. Nota: indicadores visuales sujetos a filtros y definiciones de las fichas técnicas.
[7] Ministerio de Salud y Protección Social, Informe de tutelas por vulneración del derecho a la salud, 2023, 2024.
[8] Ministerio de Salud y Protección Social, Informe de tutelas por vulneración del derecho a la salud, 2024, 2025.
[9] Ministerio de Salud y Protección Social, Informe de tutelas por vulneración del derecho a la salud, 2025, 2026.
[10] Organización Panamericana de la Salud, Redes integradas de servicios de salud: Actualización del marco conceptual y operacional para la Región de las Américas. Washington, D. C.: OPS, 2025, doi: 10.37774/9789275330500.
[11] Organización Mundial de la Salud y Observatorio Europeo de Sistemas y Políticas de Salud, Health System Performance Assessment: A Renewed Global Framework for Policy-Making, Policy Brief 59, 2023.
[12] O. Espinosa et al., «El fortalecimiento de la Superintendencia Nacional de Salud (SuperSalud) es prioritario para garantizar el derecho fundamental a la salud», Medicina, vol. 44, núm. 3, pp. 433–439, 2022.
