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Corte Constitucional declara bajo cumplimiento en medición de tutelas en salud 2022-2024
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La Corte Constitucional calificó como de bajo cumplimiento la orden trigésima de la Sentencia T-760 de 2008, que exige al Ministerio de Salud y Protección Social presentar informes anuales sobre las acciones de tutelas en salud. En el Auto 1280 de 2025, la Sala Especial de Seguimiento, concluyó que las metodologías empleadas por el Ministerio entre 2022 y 2024 impidieron la comparabilidad de resultados y reflejan un retroceso en la calidad de la medición.
La decisión cobra especial relevancia en el contexto actual del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), marcado por un incremento sostenido de tutelas, dificultades financieras de las EPS y creciente judicialización del acceso a servicios médicos.
La Sentencia T-760 de 2008 y los mandatos de seguimiento
La Sentencia T-760 de 2008 representó un hito en la jurisprudencia constitucional al identificar fallas estructurales del sistema de salud que comprometían el acceso efectivo de los ciudadanos a sus derechos fundamentales. Entre los 16 mandatos impartidos, la Corte ordenó al entonces Ministerio de Protección Social entregar un informe anual sobre las acciones de tutela, con el fin de medir si las problemáticas identificadas en la sentencia se reducían en el tiempo.
Desde entonces, la Corte ha evaluado el nivel de cumplimiento en distintos autos. En 2016 (Auto 590), el cumplimiento fue catalogado como bajo; en 2020 (Auto 77A) y 2021 (Auto 440) mejoró a medio; y en 2022 (Auto 1680) se mantuvo en el mismo rango. Sin embargo, el Auto 1280 de 2025 vuelve a calificarlo como bajo, evidenciando una regresión en el proceso de mejora.
El mandato de medición de tutelas es estratégico porque permite conocer no solo el volumen de acciones, sino también las causas estructurales que las originan, tales como negación de servicios, demoras en citas, falta de medicamentos o deficiencias en la red hospitalaria. De allí que la Corte insista en que el Ministerio debe cumplirlo con rigor metodológico y transparencia.
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Aumento sostenido de las tutelas en salud
Las cifras examinadas por la Corte muestran un crecimiento constante en la radicación de tutelas en salud. Según datos del Ministerio:
- En 2021 se interpusieron 87.621 tutelas.
- En 2022, la cifra subió a 141.234
- En 2023 alcanzó 191.190
- En 2024 llegó a 219.249
Este aumento equivale a un crecimiento acumulado del 150 % en solo tres años. Además, en el primer trimestre de 2025 se radicaron 73.393 tutelas, un 25,3 % más que en el mismo periodo de 2024, lo que confirma que la tendencia ascendente continúa.
La Corte advirtió que el Ministerio no presentó medidas claras para controlar esta escalada ni explicó las razones que la sustentan. Si bien podría argumentarse que parte del aumento en 2022 se debió a la normalización de servicios tras la pandemia de COVID-19, los incrementos sostenidos posteriores muestran que el problema es estructural. La tutela sigue siendo el mecanismo recurrente para acceder a consultas, tratamientos y medicamentos.
El indicador de tutelas por cada 1.000 afiliados refuerza esta tendencia: pasó de 3,04 en 2022, a 3,81 en 2023 y 4,75 en 2024. La dependencia creciente de la ciudadanía del mecanismo judicial demuestra que el sistema de salud no está resolviendo las barreras de acceso con mecanismos administrativos ordinarios.
Metodologías inconsistentes y datos contradictorios
Uno de los puntos más críticos señalados por la Corte fue la falta de uniformidad metodológica en los informes de medición.
- En 2022 se aplicó un muestreo probabilístico simple.
- En 2023, un método censal, basado en los reportes directos de EPS e IPS, según la Circular 004 de 2024.
- En 2024, un muestreo aleatorio no estructurado, validado con reportes de la Circular 001 de 2025.
Esta variación metodológica impide establecer comparaciones consistentes entre años y debilita la validez estadística de los resultados. En el caso de 2022, por ejemplo, la muestra no incluyó indicadores de precisión como intervalos de confianza, lo que impide verificar si los resultados son representativos.
La Sala también identificó diferencias estadísticas significativas entre los datos reportados por el Ministerio y los registros de la propia Corte. En 2024, el Ministerio informó 237.210 tutelas, mientras que la Corte contabilizó 265.173, una diferencia de 27.963 casos. Estas inconsistencias generan dudas sobre la calidad de la base de datos del Ministerio.
La Corte recordó que hasta 2021 se utilizaba un muestreo probabilístico estratificado, con departamentos como unidades de análisis, lo que permitía obtener resultados comparables y con mayor solidez estadística. El cambio no fue justificado ni acompañado de un plan de transición metodológica.
Limitaciones en la caracterización de accionantes
Otro hallazgo relevante se relaciona con la caracterización de quienes presentan tutelas en salud. Desde 2016 la Corte ordenó al Ministerio reportar variables como sexo, edad, régimen de afiliación, causas de negación, condición social y económica, entre otras.
Los resultados fueron irregulares dado que en 2022 se cumplió con el 76,47 % de las categorías; en 2023 cayó al 58,82 %; y en 2024 subió al 88,24 %. Aunque el último año refleja un avance, la falta de continuidad y homogeneidad limita el análisis longitudinal.
En 2022 se incluyeron variables adicionales como presencia de enfermedades crónicas (VIH, cáncer, diabetes). En 2023 se agregaron datos sobre incidentes de desacato, y en 2024 sobre número de pretensiones por tutela y seguimiento a fallos judiciales. Si bien estas innovaciones enriquecen la base de datos, la Corte insistió en que deben consolidarse y mantenerse en el tiempo para ser útiles en la formulación de políticas públicas.
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Principales causas de las tutelas en salud
El análisis cualitativo de las tutelas muestra que las solicitudes más frecuentes corresponden a servicios básicos del Plan de Beneficios en Salud (PBS), lo que implica que los usuarios deben acudir a jueces para acceder a derechos ya garantizados normativamente.
En 2022, las especialidades médicas más demandadas fueron ortopedia (9,6 %), cirugía general (9,3 %), neurología/neurocirugía (7,9 %) y medicina interna (6,2 %). En 2024, los reclamos más comunes fueron por citas médicas (18,6 %), procedimientos y tecnologías (15,7 %) y medicamentos (11,1 %).
Llama la atención que más del 50 % de las tutelas de 2024 exigían servicios financiados con la UPC, lo que demuestra fallas en la capacidad de las EPS para garantizar de manera ordinaria servicios esenciales. En teoría, la Sentencia T-760 de 2008 debía reducir la necesidad de tutelas para acceder a estos servicios, pero los datos demuestran lo contrario.
La Corte advirtió que este panorama refleja un deterioro estructural: insuficiencia de especialistas, cierres de servicios hospitalarios, retrasos en pagos a prestadores y precarización laboral del talento humano en salud. Incluso actores como Pacientes Alto Costo señalaron que el aumento de tutelas también responde a la incertidumbre generada por la reforma a la salud, la crisis de personal médico y la estrategia de algunas EPS para contener gastos en un entorno financiero crítico.
Fallas estructurales sin identificar
La Sala Especial fue enfática en que el Ministerio incumplió con la obligación de identificar las fallas estructurales, funcionales y financieras del sistema de salud. Aunque en 2024 mencionó genéricamente la negación y demora de servicios, no presentó un diagnóstico profundo ni propuso medidas correctivas.
Este vacío es especialmente grave porque impide diseñar políticas públicas basadas en evidencia. La Corte recordó que las tutelas son un indicador de fallas sistémicas y no meramente casos aislados. La omisión del Ministerio en analizar estas causas perpetúa la dependencia de la tutela como mecanismo de acceso.
Entre los factores críticos se encuentran la desfinanciación del sistema, la falta de talento humano especializado (Colombia tiene apenas 2,5 médicos por cada 1.000 habitantes, por debajo del promedio de la OCDE) y la crisis hospitalaria en regiones con cierres de servicios y demoras en pagos. Sin un diagnóstico integral, las soluciones seguirán siendo parciales.
Órdenes de la Corte y retos inmediatos
El Auto 1280 de 2025 ordenó al Ministerio de Salud presentar un nuevo informe en el plazo de un mes, con las siguientes obligaciones:
- Explicar las razones del cambio de metodologías en los informes de 2022, 2023 y 2024.
- Sustentar el funcionamiento de los autoreportes ordenados en las circulares de 2023 y 2024.
- Entregar un informe detallado sobre los indicadores del Goce Efectivo del Derecho a la Salud (GED).
- Implementar un mecanismo participativo para divulgar los informes a la sociedad civil y garantizar transparencia.
La Corte reiteró que en más del 50% de los aspectos analizados se encontraron medidas inconducentes o sin resultados acreditados, lo que justifica la calificación de bajo cumplimiento.
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La judicialización que no cede
La calificación de bajo cumplimiento en 2025 representa un retroceso en el seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008. A 17 años de su emisión, las tutelas en salud no solo no han disminuido, sino que han crecido de forma sostenida, convirtiéndose en el mecanismo habitual para garantizar el derecho a la salud.
El fallo constituye un llamado urgente a fortalecer la calidad estadística, la transparencia y la rendición de cuentas en el sector salud. También evidencia la necesidad de un diagnóstico estructural profundo sobre las causas que originan las tutelas: desde las fallas en la red de servicios hasta los problemas financieros y de gobernanza del SGSSS.
La persistente judicialización pone de relieve que la promesa de la Ley Estatutaria en Salud de garantizar el acceso oportuno y de calidad aún no se materializa. Mientras tanto, la tutela sigue siendo la herramienta de los ciudadanos frente a un sistema que, lejos de superar sus falencias, continúa dependiendo de la intervención judicial.
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