1. Resumen ejecutivo del Decreto

1.1. Objeto del Decreto

El Decreto 858 de 2025 tiene como finalidad reglamentar y operacionalizar el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo del Gobierno Nacional, mediante la modificación del Decreto 780 de 2016 (Decreto Único Reglamentario del Sector Salud). Esta norma reorganiza el sistema desde sus fundamentos, afectando la gobernanza, el modelo de aseguramiento, la prestación de servicios, el talento humano, la información en salud y la financiación.

1.2. Componentes principales del Decreto

Veamos una breve descripción de lo que propone el decreto por cada uno de los componentes del modelo Preventivo y Predictivo:

Modelo de atención en salud

Se establece un enfoque basado en Atención Primaria en Salud (APS), centrado en la prevención y el abordaje anticipado del riesgo. Se promueve la organización territorial por regiones, subregiones funcionales y zonas de vida y se crea la figura de los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS) como núcleo del nuevo modelo de atención.

Redes Integrales e Integradas de Servicios de Salud (RIISS)

Se ordena la conformación obligatoria de las RIISS en cada territorio. Se definen mecanismos para su habilitación y operación funcional. Se crean Comités de Coordinación de las RIISS.

Aseguramiento

El aseguramiento pasa a ser regionalizado. Las EPS podrán operar en función de su habilitación en regiones y subregiones. Se redefine el papel de las EPS como “gestoras del aseguramiento en salud”.

Organización territorial

Las Direcciones Territoriales de Salud recuperan un rol central en la planeación, coordinación, adscripción poblacional y vigilancia del modelo. Se promueve la creación de Equipos de Salud Territorial como brazo operativo de los CAPS.

Talento humano

Se plantean lineamientos para formalización laboral, mejoramiento de condiciones y formación del talento humano. Se diseña un programa de salud mental para trabajadores del sector salud.

Sistema de información en salud

Se ordena la creación del Sistema Integrado de Información en APS (SI-APS), que deberá incluir historia clínica electrónica unificada. Se obliga al uso de datos abiertos y estandarizados, con interoperabilidad.

Financiación

Aunque no modifica directamente la UPC, el decreto propone reorganizar los flujos financieros, priorizando la gestión territorial. Establece criterios para el uso de Presupuestos Máximos y define nuevas responsabilidades financieras para entidades territoriales.

Régimen de transición y reglamentación

Se establecen múltiples artículos que requieren reglamentación adicional en plazos de 3, 6 y

12 meses. La implementación será progresiva, condicionada a la expedición de normas secundarias por el Ministerio de Salud, la ADRES, la Superintendencia Nacional de Salud y otras entidades.

1.3. Implicaciones clave

El decreto representa una transformación sustancial del sistema de salud colombiano, sin que haya mediado una ley estatutaria ni una reforma legal integral. Genera tensiones jurídicas por sus posibles extralimitaciones en la capacidad reglamentaria del presidente. Requiere un proceso complejo de implementación institucional, financiera y técnica, especialmente para las Direcciones Territoriales de Salud.

1.4. Críticas y observaciones

Se cuestiona su legalidad por introducir cambios estructurales que deberían estar reservados al Congreso. Su implementación está condicionada a la capacidad institucional de actores locales históricamente rezagados. Existe riesgo de judicialización y de nulidad parcial o total por parte del Consejo de Estado.

2. Capacidad reglamentaria del presidente de la república: análisis constitucional, legal y jurisprudencial

La expedición del Decreto 858 de 2025 por parte del presidente de la república ha suscitado un debate jurídico intenso, en especial por la magnitud del cambio que introduce en la arquitectura del sistema de salud colombiano. Esta norma sustituye integralmente la Parte 11 del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, consagrando el denominado “Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo”. En su motivación, el Decreto se ampara en la facultad reglamentaria conferida por el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, que permite al presidente “ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”. Este punto de partida obliga a examinar con rigor los límites materiales y formales de esa capacidad reglamentaria, así como su compatibilidad con la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico colombiano.

La jurisprudencia constitucional ha sido reiterativa en señalar que la potestad reglamentaria del ejecutivo es una función instrumental y subordinada, cuyo objetivo es asegurar la aplicación efectiva de las leyes sin sustituir ni alterar el contenido esencial de las mismas. La Corte Constitucional, en decisiones como la Sentencia C-1005 de 2008, ha indicado que el reglamento debe guardar estricta sujeción a la ley que desarrolla, sin crear normas nuevas ni modificar el espíritu o los alcances definidos por el legislador. Este fallo sostuvo que los decretos reglamentarios no pueden “introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de su mandato legal” y que deben limitarse a implementar lo permitido por la ley, sin desbordarla ni modificar su espíritu.

De igual forma, la Sentencia N.º 55813 del 10 de octubre de 2016 de la Sección Tercera del Consejo de Estado señala con claridad que: “No es posible que el reglamento contenga normas que le están reservadas al legislador; no puede adicionar la ley, cambiarla, restringirla o ampliarla.” Por lo tanto, el presidente no puede mediante decreto reglamentario crear nuevas competencias, alterar la estructura orgánica del Estado ni establecer derechos u obligaciones no contemplados por la ley.

El Decreto 858 cita como sustento normativo las leyes 100 de 1993, 1122 de 2007, 1438 de 2011, 1751 de 2015, 1966 de 2019 y 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026). La lectura sistemática de estas normas evidencia que muchas de ellas establecen principios, estructuras y funciones que hacen parte del núcleo esencial del sistema de salud y del derecho fundamental a la salud, lo que plantea el interrogante sobre la suficiencia jurídica del decreto reglamentario para reformarlas o sustituirlas en sus aspectos centrales.

Particular atención merece la Ley Estatutaria 1751 de 2015, que elevó el derecho a la salud al rango de derecho fundamental autónomo y estableció las bases para su garantía integral. Como ley estatutaria, esta norma goza de una jerarquía normativa superior a las leyes ordinarias y solo puede ser modificada por otra ley estatutaria, tal como lo ordena el artículo 152 de la Constitución. En este contexto, cualquier intento de modificar o reinterpretar su contenido mediante un decreto reglamentario resultaría inconstitucional. La jurisprudencia ha sido clara al respecto: en la Sentencia C-313 de 2014, la Corte señaló que “la ley estatutaria goza de una protección reforzada que impide su modificación por normas de inferior jerarquía”. Por tanto, si el Decreto 858 llegara a introducir restricciones al goce efectivo del derecho a la salud, alterar el principio de autonomía del paciente, modificar la integralidad de las prestaciones, o rediseñar las obligaciones estatales en su garantía, estaría excediendo abiertamente los márgenes de la potestad reglamentaria.

Por otra parte, el decreto se presenta como desarrollo del Plan Nacional de Desarrollo 2022– 2026 (Ley 2294 de 2023), el cual en su artículo 2° faculta al Gobierno para implementar el modelo de atención en salud con enfoque territorial, participativo y preventivo. Si bien este artículo habilita la ejecución de políticas públicas en salud, dicha habilitación no equivale a una autorización para reestructurar por completo el modelo de aseguramiento, modificar funciones esenciales de las EPS o alterar el derecho a la libre elección de prestadores. La Corte Constitucional ha sostenido que el Plan de Desarrollo es una herramienta de planificación y priorización del gasto público, pero no tiene fuerza normativa para reformar de manera sustantiva el marco legal existente, ni mucho menos para alterar la estructura de derechos fundamentales. En la Sentencia C‑493 de 2020, la Corte Constitucional señaló que los planes de desarrollo son leyes “multitemáticas” cuya función principal es planificar y orientar políticas públicas, mas no tienen el poder de reformar o alterar el marco legal existente, mucho menos modificar la estructura de derechos fundamentales o redistribuir competencias entre entidades públicas. Este pronunciamiento reafirma que el Plan de Desarrollo no posee fuerza normativa para introducir cambios sustanciales al sistema legal vigente; su naturaleza es de norma orientadora y priorizadora, no reformadora.

En conclusión, si bien el presidente ostenta una facultad reglamentaria legítima y constitucionalmente reconocida, su ejercicio debe enmarcarse dentro de límites estrictos. El Decreto 858 de 2025, al intervenir aspectos estructurales del sistema de salud definidos en normas con reserva de ley —especialmente la Ley 100 de 1993, las leyes orgánicas del sector y la Ley Estatutaria 1751— plantea serias dudas sobre la legalidad de su contenido y sobre si desborda la función reglamentaria para entrar en el terreno exclusivo del legislador. A ello se suma que las transformaciones propuestas no tienen el carácter de medidas operativas o de implementación, sino que reconfiguran el modelo de atención, financiamiento, prestación y aseguramiento, lo cual exige un debate democrático en el Congreso y no una imposición vía decreto. La discusión sobre la legalidad del Decreto 858, por tanto, no es meramente técnica, sino profundamente constitucional.

Continúa leyendo aquí…